देशमा भएको पछिल्लो र सबभन्दा ठूलो राजनीतिक परिवर्तनको प्रतिविम्ब संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संविधान हो। संविधानले मुलुकमा सदियौँदेखि विद्यमान सामन्ती प्रथाको अन्त्यसँगै लोकतान्त्रिक आन्दोलनका उपलब्धिलाई संस्थागत गरेको छ। त्यसमा सशस्त्र द्वन्द्वदेखि मधेश आन्दोलनसम्मको पनि धेरथोर भूमिका छ। यसले बहुजातीय, बहुभाषिक, वहुधार्मिक, वहुसांस्कृतिक तथा भौगालिक विविधतालाई आत्मसात् गर्नुका साथै वहुदलीय लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली, नागरिक स्वतन्त्रता, विभेदपूर्ण समाज, मौलिक अधिकार, बालिग मताधिकार, आवधिक निर्वाचन, प्रेस स्वतन्त्रता, धर्मनिरपेक्षता, समावेशिता, मानव अधिकार र कानूनी राज्यको अवधारणालाई स्वीकार गरेको छ। साथै कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाका बीचमा शक्ति पृथकीकरणको सिद्दान्तलाई राज्य सञ्चालनको आधारभूत मापदण्डका रूपमा अंगीकार गरेको छ। 

मूलतः राजनीतिक परिवर्तनका लागि भएका आन्दोलनका उपलब्धिहरूलाई संविधानले संस्थागत गरे पनि यसले अन्ततोगत्वा मुलुकमा शान्ति, सुशासन, सम्मृद्धि, न्याय र विकासको अपेक्षा सम्बोधन गर्न सक्छ कि सक्दैन भन्ने प्रश्न महत्वपूर्ण हुन्छ। त्यस हिसाबले हेर्दा संविधानले यी कुरा सम्बोधन गर्न अधिकतम प्रयत्न गरेको छ। संघीयता, लोकतान्त्रिक गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्षता, वैयक्तिक स्वतन्त्रता र वहुलवाद स्वीकार गरेको नेपालको संविधान मुलुकको राजनीतिक र सामाजिक रूपान्तरणका लागि महत्वपूर्ण दस्ताबेज बनेको छ। साथै, यसले राज्यको पुनर्संरचनाबारेको लामो प्रयासलाई संस्थागत गर्दै संघीय शासन पद्दतिलाई आत्मसात गरेको छ। यही शासन पद्दतिलाई नै मुलुकमा स्थिरता, शान्ति, विधिको शासन र लोकतान्त्रीकरणको सवालमा कोशेढुंगाका रूपमा हेरिएको हो। 

संघीयताको अभ्यासमा प्रवेश गरिसकेको मुलुकमा दोस्रोपटक प्रदेशसभा निर्वाचन भएर सरकारहरू बनेका छन्। संविधानको भावना अनुरूप गठन भएका संघीय, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरू आ–आफ्नो क्षेत्राधिकारभित्र रहेर जिम्मेवारी बहन गरिरहेका छन्। तर संविधान कार्यान्वयनको सुस्त गतिले संघीय गणतन्त्र नै चलायमान हुन नसकिरहेको अनुभव भइरहेको छ। त्यसको एउटा पाटो संघीयता बनेको छ। 

एकात्मक र केन्द्रीकृत सोच
संविधानको मूल मर्म राष्ट्रिय मूलधारबाट बहिष्करणमा परेका समुदायको नीतिनिर्माण र निर्णय गर्ने तहमा व्यापक सहभागिता गराउनु थियो। त्यस्तै, राज्यको पुनर्संरचना गर्दै केन्द्रीकृत राज्य प्रणालीको अधिकतम विकेन्द्रीकरणमार्फत् राज्यका निकायहरूमा सबै नागरिकको सहज एवं अधिकतम पहुँच सुनिश्चित गर्नु पनि थियो। संविधानको धारा २३२ (१) ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्दान्तका आधारमा हुने उल्लेख गरेको छ। तर संघीय सरकारको फेरिन नसकेको एकात्मक सोच र केन्द्रीकृत अवधारणाका कारण संघीयता चलायमान हुनसकेको छैन। 

कार्यक्षेत्रको स्पष्टताका कारण स्थानीय सरकार केही हदसम्म क्रियाशील भए पनि प्रदेश सरकार अन्योलग्रस्त देखिएका छन्। तिनमा क्षेत्राधिकारको अन्योल मात्र होइन, धेरै हदसम्म संघीय सरकारको असहयोग पनि जिम्मेवार देखिन्छ। परिणाम, सर्वसाधारणमा संघीयताप्रति नै नैराश्य बढ्नथालेको छ। र संविधान कार्यान्वयनमा देखिएको अन्योलका कारण प्रदेश सरकारको उपस्थितिप्रति नै प्रश्न उठाउन थालिएको छ। 

यसले थप प्रश्न उठाउँछ, यो अवस्थामा संघीयता टिक्न कत्तिको सजिलो छ? हामीले हेक्का राख्नुपर्ने के हो भने मुलुक संघीयताबाट पछाडि फर्कन सक्ने अवस्थामा छैन। त्यसका धेरै कारण छन्। आर्थिक क्षमता र व्यवस्थापनदेखि अरू धेरै कुरा छन्। त्यसकारण यस्तो दुष्प्रयासले मुलुकमा अस्थिरता र अराजकता अझै बढ्ने छ। 

यसको थप महत्वपूर्ण कुरा के भने संघीयताको सफलता संविधान कार्यान्वयनको अभिन्न अंग हो। संविधान कार्यान्वयन नभएसम्म राजनीतिक अन्योल अन्त्य हुन सक्दैन। नागरिकमा बढ्दो नैराश्य र असन्तुष्टिमा राजनीतिक लाभ लिन उद्दत समूहहरूलाई निस्क्रिय बनाउन पनि संविधानको कार्यान्वयन तदारुकतासाथ  हुनैपर्छ। यसका लागि सबभन्दा पहिले संविधानतः बनाउनुपर्ने संघीय कानूनहरू संसद्बाट यथाशीघ्र पारित गर्नुपर्छ।

राष्ट्रियसभाको विधायन व्यवस्थापन समितिको प्रतिवेदनअनुसार संघीयता चलायमान बनाउन संघीय संसद्बाट १५१ वटा कानूनहरू बनाउनुपर्ने छ। तर अहिलेसम्म ११२ कानून मात्र पारित भएका छन्। ३९ वटा कानून बनेकै छैनन्। मूलतः संघीयतासँग प्रत्यक्ष सरोकार राख्ने शिक्षा, प्रहरी, निजामती, जनस्वास्थ्य, विश्वविद्यालय जस्ता महत्वपूर्ण क्षेत्रसँग सम्बन्धित कानून चाँडै बन्नुपर्छ। यीमध्ये सरकारले अहिलेसम्म विद्यालय शिक्षा विधेयक मात्र संसद्मा दर्ता गरेको छ। तर त्यही पनि आलोचनाको केन्द्रमा छ। भर्खरै विधेयकलाई लिएर देशभरका शिक्षकले काठमाडौँमा आन्दोलनसमेत गरेका छन्। संविधान कार्यान्वयनका लागि अत्यावश्यक मानिने कानूनहरू समेत नबन्नु संघीय सरकारको गैरजिम्मेवारीपन र संघीयताप्रतिको संकुचित सोच पुष्टि गर्ने आधार हुन्। 

जगजाहेर छ, मुलुकको सम्मृद्धि यात्रामा अस्थिरता र अन्योल तगारो बनेर बसेको छ। त्यसका लागि संविधान सफल हुनुपर्नेछ, संघीयताले पनि लय समात्नुपर्ने छ। संघीयताको सफलताका निम्ति संविधानको कार्यान्वयन अपरिहार्य छ। निर्वाचनबाट सबै तहका सरकारहरू गठन भएको र विधायिकाहरू सक्रिय रहेको अवस्थामा समेत प्रदेश सरकारका निकायहरू मूलतः प्रदेश प्रहरी र प्रदेश निजामती संयन्त्र चलायमान हुनैसकेका छैनन्। विशेषगरी संघीय सरकार र यसका निकायहरूमा बिद्यमान केन्द्रीकृत मानसिकताका कारण देशमा संघीय शासन पद्दतिमाथि चुनौती थपिएका छन्। त्यसले नै नागरिकमा नैराश्य बढाउँदै छ। 

यसमा प्रदेशहरूको आफ्नै शैली र कार्यसम्पादन पनि जिम्मेवार हुनसक्छ। तथापि प्रदेशका कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाहरू सकेसम्म संविधानप्रदत्त जिम्मेवारी पूरा गर्न तल्लीन छन्। स्थानीय सरकारहरूका निम्ति उनीहरूले गरिदिएको सहजीकरणले त्यही देखाउँछ। तर संघीय सरकारबाट प्रदेश सरकारका लागि आवश्यक कानून र जनशक्ति व्यवस्थापनमै देखाइएको बेवास्ता यसमा प्रमुख देखिन्छ। त्यसकारण यो अवस्थामा प्रदेश सरकारहरू प्रभावकारी हुन नसक्नु अस्वाभाविक होइन। फलतः मुलुकमा भएका परिवर्तनहरूसँग असन्तुष्ट समूहबाट संघीयतामाथि प्रहार भइरहेको छ।  

सहअस्तित्व स्वीकार नगर्ने हठ
संवैधानिक र व्यावहारिक दुवै हिसाबले मुलुक संघीयताको अभ्यासमा अघि बढिसकेको छ। राजनीतिक दृष्टिकोणबाट हेर्दा मुलुकले केन्द्रीकृत शासन पद्दतिबाट संघीय प्रणालीमा रूपान्तरण हुने महत्वपूर्ण फड्को मारिसकेको छ। संघीयताको दिगोपनका लागि मुलुुकको संविधान कार्यान्वयन, यससँग सम्बन्धित कानूनहरूको तर्जुमा र आवश्यक संयन्त्रहरूको स्थापना हुनुपर्छ। तथापि यस्ता कानून र संयन्त्रहरूको प्रभावकारिता राजनीतिक तथा प्रशासनिक नेतृत्वको कार्यशैली र व्यवहारमा निर्भर गर्छ। त्यसका लागि संघीय सरकारले प्रदेश सरकार तथा यसका निकायलाई प्रतिस्पर्धी नभई सहकर्मीको रूपमा आत्मसात गर्न सक्नुपर्छ। के अहिले त्यसो भइरहेको छ त?

नेपालले अवलम्बन गरेको संघीयताले राष्ट्रिय तथा प्रदेश तहमा अधिकारसम्पन्न स्वायत्त र स्वतन्त्र सरकारको परिकल्पना गरेको छ। यसको गतिशीलता र प्रभावकारिताका लागि संघीय, प्रदेश र स्थानीय सरकारका बीचमा नीतिगत सहमति, कार्यगत समन्वय र व्यावहारिक सहकार्य आवश्यक हुन्छ। संघीयताको दिगोपन र स्थिरताका लागि आवश्यक न्यूनतम पूर्वाधार, जनशक्ति र संरचनाहरूको निर्माणमा दीर्घकालीन योजना बनाउनुपर्ने देखिन्छ भने स्रोत–साधनहरूको पर्याप्त व्यवस्था पनि हुनुपर्छ। 

संघीय शासन प्रणालीको संस्थागत विकासका लागि सैद्दान्तिक स्पष्टता, समझदारीमूलक नेतृत्व र लोकतान्त्रिक कार्यशैली अत्यावश्यक हुन्छ। नेपालको संघीय शासन प्रणालीमा संविधानले संघ (केन्द्र) र प्रदेश–स्थानीय तहका सरकारहरूबीचमा राजनीतिक, कानूनी, आर्थिक र भौगोलिक क्षेत्राधिकारको सीमा स्पष्ट पारेको छ। संघीयता सहकार्य, सहयोग र समन्वयको सिद्दान्तमा आधारित हुन्छ। संविधानको कार्यान्वयन र संघीयताको प्रभावकारिताका लागि संघ र प्रदेशबीचमा आपसी सहकार्य र सहमति जरुरी हुन्छ। संघीय व्यवस्थामा नीति निर्माणदेखि कार्यान्वयन तहसम्म यसका सैद्दान्तिक र व्यावहारिक पक्षहरू पारदर्शी, जिम्मेवार, उत्तरदायी, पहुँचयोग्य र जवाफदेही हुनसके मात्र नागरिकका अपेक्षाहरू सम्बोधन गर्न सकिन्छ। 

संघीय व्यवस्थाको सफलताका लागि शक्ति सन्तुलन र अधिकारको अधिकतम विनियोजनलाई यसको आधारभूत मापदण्ड मानिन्छ। यसको मतलब संघीय शासन पद्दतिमा संघीय सरकारको भूमिका संयोजन, सुपरीवेक्षण र अभिभावकीय दायित्वमा मात्र सिमित रहनुपर्छ। दैनिक प्रशासन र सेवासम्बन्धी सम्पूर्ण जिम्मेवारी प्रदेश सरकार अन्तर्गत रहनुपर्छ र सोही अनुरूप नागरिकमा सेवा प्रवाह गरिनुपर्छ।   संघीय, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूका बीचमा राज्य संचालनका सवालमा आपसी समझदारी नभएको अवस्थामा अधिकार प्रत्यायोजन र उपयोगका नाममा द्वन्द्वको स्थितिसमेत सिर्जना हुनसक्छ। 

संविधानले राजनीतिक शक्ति, प्राकृतिक स्रोत, राजस्व, वैदेशिक मामिला, सुरक्षा व्यवस्था र चेन–अफ–कमान्ड (आदेश शृंखला), आर्थिक नीति, भाषा लगायतका महत्वपूर्ण सवालहरूमा प्रत्येक तहका सरकारको जिम्मेवारी पनि तोकेको छ। बिडम्बना, देशका नेतृत्ववर्गको कार्यशैली केन्द्रीकृत छ र केही हदसम्म नियन्त्रणकारी हुन खोजेको महसुस पनि हुन्छ। मूलतः अधिकार प्रत्यायोजन र स्रोतको नियन्त्रणका सवालमा राजनीतिक र कर्मचारी दुवै तहमा ठूलो हिच्किचाहट देखिन्छ। यसले संघीयताको आधारभूत मान्यता र राज्यशक्तिको विकेन्द्रीकरणको अवधारणालाई पनि उल्लंघन गरेको छ। यस्ता कार्यले संघीय शासन व्यवस्थाका संयन्त्रहरूलाई चलायमान बनाउनसमेत अवरोध खडा गर्ने सम्भावना रहन्छ। यसको मतलव कुनै पनि तहका सरकारले एकअर्काप्रति हस्तक्षेप नभई सहअस्तित्व स्वीकार गर्नुपर्ने हुन्छ। अहिले त्यही नभएको महसुस भइरहेको छ।

मानसिकता बदलौँ
संविधान राजनीतिक दृष्टिकोणमा उल्लेखनीय भए पनि यसलाई स्वीकार्य बनाउन र जनस्तरमा अपनतत्व सुनिश्चित गर्न यसलाई चलायमान बनाउनैपर्छ। त्यसको कार्यान्वयनमा सरकार सक्रिय हुनुपर्छ। संविधान स्वयंमा गतिशील दस्ताबेज हो र यसलाई समयानुकूल पनि बनाइनुपर्छ। संशोधनको आवश्यकता बोध गर्न र संविधानमा देखिएका जटिलतालाई सम्बोधन गर्न यसको कार्यान्वयन नै पहिलो शर्त हो। तसर्थ संघीय सरकारले संविधानको कार्यान्वयन प्रक्रियालाई थप सहज र प्रभावकारी बनाउन यसलाई लिएर देखापरेका असन्तुष्टि र जटिलतालाई सम्बोधन गर्ने सवालमा पनि लचकता देखाउनुपर्छ। 

संविधान गतिशील दस्ताबेज भएकाले यसलाई अमूर्त रूपमा लिइनु हुँदैन। त्यही हिसाबले व्याख्या पनि गरिनु हुँदैन। यसको प्रभावकारिताका लागि नियमित रूपमा समीक्षा गरिनुपर्छ, समयानुकूल बनाउन आवश्यक संशोधन गर्नुपर्छ र त्यसमै संविधानको दिगोपन निहित हुन्छ। संशोधनले संविधानलाई परिपक्व मात्र होइन, सम्मृद्ध पनि बनाउँछ। त्यस्तो संविधानले नै नागरिकका सरोकारलाई सम्बोधन गर्न सक्छ। अर्थात् संविधानलाई कुनै ग्रन्थ ठानिनु हुँदैन र यसकै दिगोपनका लागि गरिने संशोधनलाई यसको असफलतासँग जोडिनु हुँदैन। संविधानको दिगोपन नै यसको सफल कार्यान्वयनमा निर्भर रहने गर्छ। यसर्थ संविधानलाई स्थायी र दिगो बनाउन आवश्यकता अनुसार संशोधनका लागि राजनीतिक सहमति आवश्यक हुन्छ। त्यसले नै संविधानलाई चलायमान र समयानुकूल बनाउँछ। 

नेपालमा संघीयताको अभ्यासलाई राजनीतिक व्यवस्था रूपान्तरणको सर्वोत्तम अभ्यासका रूपमा अंगीकार गरिएको हो। यसले कानूनतः अधिकतम अधिकार विकेन्द्रीकरण तथा प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूको स्वायत्ततालाई पनि स्वीकारेको छ। यसर्थ संघीयतालाई चलायमान बनाउन संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूका बीचमा पारस्परिक हितका लागि आपसी समझदारी, सहकार्य र सहयोगको आवश्यकतालाई व्यावहारमा उतार्नुपर्छ। मुलुकमा संघीयताको अभ्यास प्रारम्भिक चरणमै भएकाले संघीय सरकारको सहयोग आवश्यक हुन्छ। साथै, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूको क्षेत्राधिकारभित्रका नीति निर्माण, निर्णय प्रक्रिया र कार्यान्वयनका सवालमा संघीय सरकार हस्तक्षेपकारी भूमिकाबाट अलग रहन सकेमा संघीयताको प्रभावकारिता व्यापक हुनेछ। 

संघीयताको सफल कार्यान्वयनका लागि राजनीतिक र प्रशासनिक नेतृत्वको कार्यशैली, सोच, मानसिकता र व्यवहारमा व्यापक रूपान्तरण अत्यावश्यक छ। संघीय व्यवस्थालाई प्रभावकारी बनाउन संविधानतः गठित सबै तहका सरकारहरूलाई कानूनी, प्रशासनिक, राजनीतिक र व्यावहारिक रूपमा चलायमान गराउनैपर्छ। यसको महत्वपूर्ण आधार भनेको विद्यमान संविधानको कार्यान्वयन नै हो। संविधानको सफलता र उचित कार्यान्वयन मुलुकको राजनीतिक नेतृत्व र दलहरूमा विद्यमान लोकतान्त्रिक संस्कारमा निर्भर गर्दछ। 

मुलुकको नेतृत्वमा इमान्दारी, जिम्मेवारीपन र उत्तरदायित्व बोध हुन सकेमा संविधानलाई चलायमान बनाउन सहज हुन्छ। नेतृत्व तह दीर्घकालीन सोच र राष्ट्रनिर्माणका लागि आवश्यक हुने क्षमतावान र इच्छाशक्तियुक्त भएमा संविधानले कुनै पनि जटिलतालाई सहज बनाउने बाटो खोलिदिन सक्छ। फेरि पनि दोहोर्‍याऔँ, संविधानको सफल कार्यान्वयन यसको गतिशीलतामा निर्भर गर्दछ। तर संविधान चलायमान हुन नसकेको अवस्थामा देशको राज्यसत्ता लोकतन्त्रीकरणतर्फ उन्मुख हुनुको साटो स्वेच्छाचारिता र निरंकुशता मौलाउने जोखिम रहन्छ।