एउटा राजनीतिक प्रणालीका रूपमा संघीयतालाई विश्वभर गहन स्वरूपमा देख्न पाइन्छ, जसले विविधतापूर्ण विश्वमा शासनको अनुकूलन क्षमतालाई प्रदर्शन गर्छ। सामान्य अर्थमा संघीयतालाई केन्द्र सरकार र प्रदेश वा राज्यजस्ता उपराष्ट्रिय इकाई (प्रादेशिक र स्थानीय) बीच शक्ति विभाजनको चित्र बुझिन्छ, जसले जिम्मेवारी र सम्प्रभुतालाई साझा गर्ने अनुमति दिन्छ। यद्यपि, राजनीतिशास्त्रविद्हरू एउटा बृहत्तर परिभाषाको उपयोग गर्दै संघीयतालाई ‘सामाजिक र राजनीतिक जीवनको बहुस्तरीय वा बहुलवादी अवधारणा’का रूपमा उल्लेख गर्छन्। 

तमाम इतिहासअनुसार यो अवधारणाको खोज कैयौँ विद्वान र दार्शनिकले गरेका हुन्। यसका एक प्रमुख अन्वेषक संयुक्त राज्य अमेरिकाका संस्थापकमध्येका एक अलेक्जेन्डर ह्यामिल्टन हुन्, जसको ‘द फेडरलिस्ट पेपर्स’ को योगदानले संघीयताका सिद्धान्तमा महत्त्वपूर्ण अन्तर्दृष्टि प्रदान गरेको छ। यो अमेरिकी संविधानको अन्तर्दृष्टिसँग पनि अन्तर्निहित छ।

शासन व्यवस्थामध्ये संघीयता गतिशील र समावेशी प्रणालीका रूपमा उदय भएको छ। सेन्ट किट्स र नेविस, बेलौ र माइक्रोनेसियाजस्ता साना देशदेखि भारत र रुसजस्ता दिग्गज देशसम्म संघीयताको दायरा फैलिएको पाइन्छ। संघीयताले विश्वस्तरमा व्याप्त विविधतालाई प्रकट गर्छ, जसको उपयोग फरक–फरक इकाईलाई एउटा नयाँ राष्ट्रमा एकताबद्ध गर्न वा पहिल्यैदेखि एकात्मक रहेका देशलाई पुनर्गठन गर्न गरिन्छ। यहाँसम्म कि दुवै प्रक्रियालाई मिश्रित गरेर पनि प्रयोगमा ल्याइएको पाइन्छ।

संयुक्त राज्य अमेरिकाजस्तै केही देशले दुई शताब्दीभन्दा धेरै समययता आधुनिक संघीय प्रणालीलाई निरन्तरता दिइरहँदा इराक र नेपालजस्ता कतिपय देशले पनि पछिल्लो समय संघीयता अपनाएको भेटिन्छ। यो विविधता आर्थिक अवस्थासम्म फैलिएको हुन्छ। शासनको क्षेत्रमा संघीयताले विविधताको एउटा समृद्ध चित्र दर्साउँछ, जसमा संसदीयदेखि राष्ट्रपतिसम्मको राजनीतिक प्रणाली निहित हुन्छ। जुन प्राय: दुवैको मिश्रण हुने गर्छ। 

नेपालमा संघीयताको ऐतिहासिक सन्दर्भ
संघीयताका सम्बन्धमा नेपालको दृष्टिकोण बुझ्न, हामीले यसको ऐतिहासिक सन्दर्भ गहनतापूर्वक बुझ्नु जरुरी हुन्छ। सन् १९९० र २१औँ शताब्दीको पहिलो दशक नेपालमा आशावाद (अब सबैथोक छुमन्तर हुन्छ) लिएर आयो, जुन सन् १९५० र १९६० को दशकको पश्चिमी विश्वजस्तै रह्यो। आशिष नन्दीले यस विषयमा जोड दिँदै आफ्नो निबन्ध ‘स्टेट’ (द डेभलपमेन्ट डिक्सनरी) मा उल्लेख गरेका छन्। नन्दीका अनुसार सन् १९६० को दशकमा पश्चिमी विश्वमा एउटा व्यापक धारणा थियो कि प्रत्येक समाजलाई आधुनिक राष्ट्र–राज्य अनुरूप हुनका लागि निश्चित ऐतिहासिक चरणबाट गुज्रनुपर्छ। 

नन्दीले अगाडि थपेका छन्– यो यात्राका लागि संस्कृतिको पुनर्गठन, प्रतिगामी तत्त्वलाई बहिष्कार र आधुनिक राष्ट्र–राज्य अनुकूलका गुण विकसित गर्नुपर्ने आवश्यकता हुन्छ। खासगरी विसं. २०४६ सालको जनआन्दोलनपछि नेपाल आफू यो यात्रामा अघि बढिसकेको ठान्थ्यो, जुन बुझाइ २०६२/०६३ को दोस्रो जनआन्दोलन र विस्तृत शान्ति सम्झौताले झनै बढाएको थियो। 

माओवादी ‘जनयुद्ध’पछिका वर्षमा नेपालमा केही ठूला राजनीतिक परिवर्तन अवश्य भए। लामो समयदेखि चल्दै आएको राजतन्त्रको ठाउँ गणतन्त्रले लियो। यद्यपि माओवादी ‘जनयुद्ध’ र दोस्रो जनआन्दोलन हुनुको प्रमुख कारण बनेका जटिल राजनीतिक मुद्दा पूर्णतया समाधान भएनन्। नेपालले यसबीचमा राजनीतिक परिवर्तनमा उल्लेखनीय प्रगति हासिल त गर्‍यो, तर कैयौँ जटिल मुद्दा यथावत् रहे।

संघीयताका लागि सांस्कृतिक पुनरुत्थान र माग
सन् १९९० का दौरान नेपाल लोकतान्त्रीकरणको प्रक्रियाबाट गुज्रियो। यो प्रक्रियाको उद्देश्य जनता, संस्कृति र राज्यबीच अधिकतम उन्नतिशील सम्बन्ध बनाउने थियो। यद्यपि, त्यसले प्राय: जातीयता, राष्ट्रियता र राज्यका जटिलतालाई नजरअन्दाज गरिदियो। त्यसले एउटा अति केन्द्रीकृत संरचना बनाइराख्यो। सार्वजनिक मामिलामा विविध जात वा जातीयताका मानिसको उपेक्षा गर्‍यो र तिनको सहभागिता सीमित राख्यो। यी लोकतान्त्रिक प्रयासका बाबजुद प्रभावकारी स्थानीय सरकारका संस्था स्थापना गर्न सीमित मात्र प्रगति भयो। यसरी, जनसंख्याको ठूलो हिस्साले नीतिमा भूमिका खेल्ने र कार्यकारी इकाईलाई जबाफदेही बनाउने मामिलामा आफूलाई नसमेटिएको महसुस गर्‍यो। फलतः  लोकतान्त्रिक अभ्यासले देशमा स्थापित हुन संघर्ष गर्नुपर्‍यो।

नन्दीले भनेअनुसार तेस्रो विश्वका कैयौँ समाजमा जातीय स्वजागरूकताको साहसिक पुनरुत्थानमा संस्कृतिको अंकुरण (रेसिलियन्स) स्पष्ट रूपमा प्रदर्शित हुन्छ। अल्पसंख्यक र जनजातिका लागि प्राप्त हुनसक्ने कुरा आधुनिकीकरणको शक्तिबाट अभिभूत थिए। अब अर्थपूर्ण प्रतिरोध नउकास्ने हो भने अल्पसंख्यकहरूका माग प्राप्य हुने देखिँदैन। सारमा, आधुनिक राष्ट्र–राज्य प्रणालीमा आफ्नो प्रभाव जमाउन, सिगमंड फ्रायडको अवचेतनसम्बन्धी अवधारणा 'समान संस्कृति' अहिले फेरि उदय भएको छ। 

नेपालमा काठमाडौँकेन्द्रित राज्यसत्ता बनाइराख्ने गतिविधिले जनता र सरकारबीचको दूरी झनै बढाएको थियो। केन्द्रीकरणको मानसिकतालाई मानिसले निश्चित अभिजात वर्ग/जातले सत्ता कब्जा राखिराख्ने उद्देश्यअनुरूप सोची सम्झी बुनिएको रणनीतिका रूपमा देखे। यो विशेष रूपमा पहाडी क्षेत्रका उच्च जातिमा आधारित थियो। परिणामतः सीमान्तकृत समुदाय र क्षेत्रलाई सशक्त बनाउने एउटा उपायका रूपमा संघीयताप्रति समर्थन बढिरहेको थियो। यसलाई स्वशासनयुक्त संस्थाको स्थापनाका लागि एक साधनको रूपमा हेरिएको थियो, जसले प्राय: अनदेखा गरिएका क्षेत्रका आवश्यकता पूरा गर्न सक्थ्यो र नेपालको सांस्कृतिक र जातीय विविधतालाई स्विकार्न सक्थ्यो।

बेलायती मार्क्सवादी इतिहासकार ईपी थम्पसनले आवाजविहीन र उत्पीडित मानिसले सबैभन्दा स्थिर र तानाशाही सरकारमा पनि विद्रोहको आगो सल्काउन सक्छन् भनेका छन्। एउटा सानो झिल्कोले प्रतिरोधको ज्वालामुखी दन्काउन सक्छ। नेपालमा क्षेत्रीय स्वायत्तता र संघीयताको माग उजागर गर्ने प्रमुख श्रेय मधेश आन्दोलनलाई जान्छ। अन्तरिम संविधान–२००७ लाई संशोधन गर्दै संघीयता समाविष्ट गरिनु मधेश आन्दोलनको एउटा प्रत्यक्ष परिणाम थियो। यसबाट भाषा, संस्कृति, पहिचान लगायतका विषयसँग सम्बन्धित दमित आकांक्षाको प्रतिनिधित्व भयो। नागरिकता, विकास र समानताका मुद्दा सतहमा उम्लिरहेका बेला मधेश आन्दोलन नेपालमा संघीयताको आन्दोलनका लागि उत्प्रेरक रह्यो।

संघीयतामा नेपालको बेग्लै यात्रा
फिलिप मावहुड कम विकसित देश प्राज्ञिक साहित्यमा उल्लिखित स्थापित संघीयताको मोडललाई सहजै आत्मसात् गर्दैनन् भन्ने कुरामा जोड दिन्छन्। उनी यो पनि दाबी गर्छन् कि तेस्रो विश्वमा संविधानको जीवनकाल छोटो हुन्छ। कतिपय संघ अन्ततः विघटनमा जान्छन् वा प्रभावकारी रूपमा एकात्मक राज्य बन्न पुग्छन्। यो प्रवृत्ति प्राय: परम्परागत वा आधुनिक चरित्रको जातीय या क्षेत्रीय अभिजात वर्गको पर्याप्त प्रभाव तथा स्वतन्त्रता अघिको युगबाट विरासतमा प्राप्त भएका राज्यविरोधी मानकलाई उल्टाउने सवालमा सरकारसामु आउने चुनौतीसँग जोडिने उनको कथन छ। यी सन्दर्भमा संघीयतालाई सुविधाको साधनका रूपमा नभएर अस्तित्व रक्षाको साधनका रूपमा चयन गरिएको हुन्छ।

सन् २००७ को मधेश आन्दोलनले सरकार (सत्तासीन अभिजात वर्ग र निश्चित जातीय समूहको प्रतिनिधित्व) लाई नेपालको अन्तरिम संविधान संशोधनका लागि बाध्य बनायो। र, संविधानमा संघीयतालाई समावेश गरियो। जसले नन्दीको भनाइझैँ आधुनिक राष्ट्र–राज्य विकासको ‘अपरिहार्य चरण’बीच एउटा अर्को ऐतिहासिक चरणलाई चिनाउँछ। दामोदर अधिकारीले आफ्नो पुस्तक ‘नेपाल्स रोड टु फेडरलिज्म: फ्रम द पर्सपेक्टिभ्स अफ ग्रासरुट्स डेमोक्रेसी’ मा भनेका छन् कि नेपालमा संघीय व्यवस्थातर्फको पाइला ज्यादै फरक छ। यो लामो समयसम्म बिस्तारै बिस्तारै भएन, बरु एक शताब्दीदेखि चलिआएको केन्द्रीकृत व्यवस्थाको विरुद्ध प्रतिक्रियात्मक रूपमा सुरु भयो। यो भन्न सकिन्छ कि अन्तरिम संविधानमा संघीयतालाई सत्तासीन अभिजात वर्ग र निश्चित जातीय समूहको प्रतिनिधित्वको ‘अस्तित्व रक्षाको साधनको रूपमा’ स्थापित गरिएको थियो, जसको उल्लेख मावहुडले गरेका छन्।

नेपालको नयाँ राजनीतिक भविष्यलाई आकार दिन दुई पटक संविधानसभा चुनियो, जसले रूपान्तरणको देशको आकांक्षा दर्साउँथ्यो। संविधानसभाको विचार–विमर्शपछि सन् २०१५ मा विवादास्पद संविधान तयार भयो, जुन नेपालको इतिहासमा एउटा अर्थपूर्ण क्षण थियो। यो संविधानले नेपाललाई धर्मनिरपेक्ष, बहुजातीय र संघीय लोकतान्त्रिक गणराज्यको मान्यता प्रदान गर्‍यो। यसले संघीय प्रणालीको सुरुआत गर्‍यो, सार्वजनिक विषयको व्यवस्थापन गर्ने विधिलाई नयाँ रूप दियो अनि केन्द्रीय र स्थानीय सरकारले सँगसँगै काम गर्ने नयाँ विधि बन्यो।

नेपालमा विकेन्द्रीकरण प्रयास द्वन्द्वपछिको पुनर्स्थापना अवधिका दौरान एकताको आवश्यकताबाट प्रेरित थियो। यो रूपान्तरित प्रणालीले ‘एकै ठाउँमा रहने’ संघीयताको मोडेल अपनाउँछ। जसमा राजनीतिक प्राधिकार दुई स्वशासित तहमा विभाजित गरिएको हुन्छ: प्रादेशिक सरकार र स्थानीय सरकार दुवै संघीय सरकारको व्यापक छत्रछायामा रहेर काम गर्छन्। यो संघीय ढाँचामा संघीय सरकारमा सर्वोच्च प्राधिकार निहित हुन्छ, यद्यपि आम रूपमा, अन्यत्र प्रादेशिक र स्थानीय सरकारले अधिक शक्ति र स्वतन्त्रता प्राप्त गरेका देखिन्छ। पुरानो अतिकेन्द्रिकृत प्रणाली छाडेर यो रूपान्तरणको उद्देश्य नेपालमा स्थानीय र क्षेत्रीय शासनमा सुधार ल्याउनु हो। यसले निर्णय लिँदा अधिकांश मानिसको सहभागिता रहोस् भन्ने पनि चाहन्छ।

साना क्षेत्र आफू कसरी शासित हुन चाहन्छन् भन्ने तय गर्ने शक्ति प्रदान गर्दै नेपालले विकेन्द्रीकरणमा आफूलाई दृढ प्रतिबद्धता देखाइरहेको छ। जसअन्तर्गत उपराष्ट्रिय सरकारका लागि दुई निर्वाचन भए। अधिकतम वित्तीय स्वतन्त्रतासहित प्रदेश र स्थानीय सरकारको स्थापना गरियो। र, यस्तो प्रणालीको शुरूआत गरियो, जहाँ करिब एक तिहाइ सरकारी खर्चको जिम्मा अब यिनै उपराष्ट्रिय सरकार मातहत आएको छ।

नेपालले आफ्नो नयाँ संघीय व्यवस्था कार्यान्वयनका लागि कडा मेहनत गरेको छ। कैयौँ महत्त्वपूर्ण कानून लागू छन्। तीन तहका सरकार अन्तरसरकारी हस्तान्तरण प्रणाली (अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्थापन ऐन–२०७४) को उपयोग गरिरहेका छन्। यसले आधारभूत खर्चसम्बन्धी दायित्वलाई परिभाषित गरेको छ। र यसले कर्मचारीलाई प्रदेश र स्थानीय सरकारमा स्थानान्तरण गरेको छ।

नेपालको संघीयताबारे आलोचनात्मक प्रश्न
आशा र दृढ विश्वासका बीच पनि आलोचना र प्रश्न छन्। के नेपालको संघीयताको पथ उपयुक्त दिशामा अघि बढेको छ, वा यो फगत एउटा अर्को प्रशासनिक विभागमै सीमित हुन पुगेको छ? के यो पूर्णतया विकसित ‘संघीयता’ हो, वा यो फगत एउटा मार्गको हिस्सा बन्न पुगेको छ?  विकासको सन्दर्भमा मात्र नभएर के यसले साँच्चिकै भाषा, संस्कृति, पहिचान, प्रतिनिधित्व, समावेशिता र अन्य क्षेत्रमा पनि जरुरी आवश्यकतालाई सम्बोधन गरिरहेको छ? के नेपालका नेता संघीयता र विकेन्द्रिकरणको भावनालाई पुनर्जीवित गर्ने, स्वशासनयुक्त निकाय बनाउने र सीमान्तकृत समुदायलाई सशक्त बनाउनका लागि पर्याप्त प्रयास गरिरहेका छन्? 

कि मावहुडले भनेझैँ, संघीयतालाई परम्परागत या आधुनिक जातीय वा क्षेत्रीय अभिजात वर्गले महत्त्वपूर्ण तरिकाले प्रभावित गर्दै छ र पुरानो युगबाट विरासतमा प्राप्त मानक बदल्न कठिनाइको सामना गरिरहनुपरेको छ? यी महत्त्वपूर्ण आवश्यकतालाई सम्बोधन नगरेरै कतै माहवुडले भनेजस्तै संघीयता फगत एक ‘अस्तित्वरक्षा को रणनीति’ मात्रै त बन्न खोजेको छैन?

फ्रेडरिक एच. गेजले आफ्नो पुस्तक ‘रिजनलिजम् एन्ड नेसनल युनिटी इन् नेपाल'मा नेपालको एक महत्त्वपूर्ण ऐतिहासिक ढाँचाबारे जोड दिएका छन्। इतिहासमा नेपाल विभिन्न राजनीतिक अवस्थाबाट गुज्रिएको पाइन्छ, जसमा शाह राजा अधीनस्थ राजतन्त्र (१७६९–१८४६), राणाकालीन कुलीनतन्त्र (१८४६–१९५१), साझा शक्ति बाँडफाँडयुक्त सरकारी अनिश्चितताको कालखण्ड (१९५१–५९), संसदीय प्रणालीको स्थापना (१९५९–६०) र सक्रिय राजतन्त्रको पुनरागमन (१९६०बाट) समावेश छन्। गेज भन्छन्, 'सरकारको स्वरूपमा यी परिवर्तनका बाबजुद उस्तै अन्तर्निहित आर्थिक र सांस्कृतिक कारण/पक्षले निरन्तर नेपाली राजनीतिलाई आकार दिएका छन्।'

प्रश्न उठ्छ–कतै यो अनन्तदेखि चल्दै आएका आर्थिक र सांस्कृतिक कारक/पक्षले नै अहिले पनि नेपालको संघीयतालाई मार्गनिर्देश गरिरहेका त छैनन्?  खासगरी १९९० को दशकपछि यी आर्थिक र सांस्कृतिक कारकको स्थायी प्रभाव तोड्न जनआन्दोलन–२, विस्तृत शान्ति सम्झौता, र मधेश विद्रोह भयो। 

आर्थिक र सांस्कृतिक कारक ऐतिहासिक रूपमा अभिजात वर्गको पक्षमा थियो र नेपाली राजनीतिलाई पूर्ण रूपमा ढाकेको थियो। यी घटनाले यी आर्थिक र सांस्कृतिक कारकको बलियो प्रभावलाई तोडिदियो, जसले ऐतिहासिक रूपमा अभिजात वर्गको पक्ष लियो र नेपाली राजनीतिमा ठूलो प्रभाव राख्यो। थम्पसनले उल्लेख गरेअनुसार यी घटना ती झिल्काजस्तै थिए, जसले परिवर्तनलाई प्रज्वलित गरे। जसले राजनीतिक परिदृश्यलाई हल्लाइदिए, ती लामो समयदेखि अभिजात वर्गको स्वार्थले नियन्त्रित थिए।

दामोदर अधिकारीले पनि यो उल्लेख गरेका छन् कि नेपालमा संघीयताको विशिष्ट स्थितिको अर्थ यसको अनुसरण गर्नका लागि कुनै स्पष्ट रोडम्याप छैन र भरोसा गर्नका लागि धेरै ज्यादा पूर्व अनुभव छैन। नेपालको आफ्नै पृथक् राजनीतिक, सांस्कृतिक र प्रशासनिक विशेषता यसका कारण हुन्। 

यसबाहेक अधिकारी भन्छन् कि प्रमुख राजनीतिक दलसँग संघीयताको मूलभूत सिद्धान्त र व्यवहारिक पक्षबारे कुनै साझा दृष्टि वा सहमति थिएन। यो ठूलो परिवर्तन व्यवस्थापनका लागि कुनै सुविचारित योजना बिना नै नयाँ संविधान र संघीय प्रणालीमा अकस्मात् स्थानान्तरण भयो। मुख्य कुरा, अधिकारीले औंल्याएझैं नेपालको संघीयताको प्रक्रिया कार्यान्वयनको चरणमा गलत ट्र्याकमा हिँड्ने, हेरफेर हुने वा स्वार्थ समूहद्वारा प्रभावित हुने सम्भावनाको जोखिम छ। नयाँ संविधानले निर्धारित गरेको लक्ष्य र सङ्क्रमणकालीन अवस्थाबीच तादात्म्य सुनिश्चित यो अप्ठेरो प्रक्रियालाई सावधानीपूर्वक मार्गनिर्दिष्ट गर्दै यसको प्रभावकारी व्यवस्थापन गर्नु महत्त्वपूर्ण हुन्छ।

संघीयतामा नेपालको अनुकूलन
संघीयता शासन गर्ने बहुमुखी प्रणाली हो जसले जनसंख्या, समय, आर्थिक र राजनीतिक विभिन्नतासहितका अनेकन् परिस्थिति मिलाउन समायोजन गर्न सक्छ। यसको अनुकूलनको क्षमतालाई उपयोग गर्दै फरक आकार र फरक इतिहास भएका देशले संघीयता अपनाएका छन्। यद्यपि, विश्वका धेरै संघीय प्रणालीमाझ समानता खोज्दै विविधतायुक्त नेपालका लागि उपयुक्त मोडल खोज्न अलि असुहाउँदो र असहज हुन्छ।

संघीयताले विशिष्ट रूपमा ‘फोयड्स’को विशेषतालाई कायम राखिरहन्छ। ‘फोयड्स’ अर्थात् सामान्य नीतिका विशिष्ट मुद्दामा संयुक्त रूपमा काम गर्न समान व्यक्तिबीचको एउटा सन्धि वा सम्झौता। संघीयता र राज्य गठनसम्बन्धी आफ्नो अध्ययन अनुसन्धानमा अजय कुमार सिंहले भनेअनुसार, एउटा संघीय व्यवस्थाभित्र तहगत इकाइलाई संविधानतः तीन प्रकारले स्वीकृत अधिकार प्राप्त हुन्छ। पहिलो हो–अस्तित्वको अधिकार, जसअन्तर्गत केन्द्र सरकारले एकपक्षीय  परिवर्तनलाई रोक्दै, एउटा तहगत इकाईको क्षेत्रगत सीमाको रक्षा गर्छ। 

दोस्रो स्वायत्तताको अधिकार हो, जुन विधायीकी र प्रशासनिक दुवै क्षेत्रमा व्याप्त हुन्छ। यसमा स्थानीय कानून लागू गर्नदेखि जर्मनीमा जस्तो केन्द्र सरकारका कानून प्रशासित गर्ने अधिकार पनि सामेल हुन्छ। अन्त्यमा, केन्द्र सरकारको इच्छाशक्ति र निर्णयलाई  आकार दिन औपचारिक वा अनौपचारिक रूपमा भाग लिने अधिकार हुन्छ। आफ्नो संवैधानिक अधिकार र स्वायत्तताका बाबजुद तहगत इकाई केन्द्र सरकारसँग पूर्णतया अलग नहुने र उ (केन्द्र) सँग बरोबर वार्तालाप गरिराख्ने कुरामा यो अधिकारले जोड दिएको छ। नेपालसामु ठूलो प्रश्न यो छ कि के उसका तहगत इकाईले वास्तविक रूपमै यी संघीय अधिकारको उपयोग गरेका छन् त? 

स्थानीय तह, प्रदेश र संघीय सरकारबीच व्याप्त महत्त्वपूर्ण कमीकमजोरीबारे कैयौँ अध्ययन र विशेषज्ञको रायबाट उजागर भएको पाइन्छ। त्यसो भए संघीयताप्रति नेपालको अनुकूलन क्षमता कस्तो देखिन्छ त? के संवैधानिक प्रावधान संघीयताका वाधा अड्चनका रूपमा काम गरिरहेका छन् त? 

नेपालमा संघीयताको सफलताका लागि विभिन्न सरकारी तहमा स्पष्ट संवैधानिक नियम र प्रभावकारी सहयोग संयन्त्र हुनु महत्त्वपूर्ण देखिन्छ। सरकारी तहमाझ आपसी सहयोगलाई सुविधाजनक बनाउन व्यवहारिक प्रणालीको उपलब्धता आवश्यक हुन्छ। यसमा विफल भए राजनीतिक द्वन्द्व र विभाजनको अवस्था उत्पन्न हुनसक्ने विशेषज्ञ र विद्वानको राय छ।

लोकतान्त्रिक संघीयताको दायरा ‘एकै ठाउँमा आउने’ (कमिङ टुगेदर) अवधारणादेखि ‘एकै ठाउँमा रहने’  (होल्डिङ टुगेदर) सम्म फैलिएको हुन्छ। अस्ट्रेलिया, स्वीजरल्याण्ड र संयुक्त राज्य अमेरिका ‘एक ठाउँमा आउने’ अवधारणा अन्तर्गत पर्छन्। यस्तोमा सबै पक्ष स्वतन्त्र रूपमा आफ्नो पहिचान कायम राख्दै एकजुट भएका हुन्छन्। 

अर्कोतर्फ बेल्जियम, भारत र स्पेनजस्ता मुलुक पर्छन्। जो ‘एकै ठाउँमा रहने’ अवधारणाबाट प्रेरित हुन्छन्। होल्डिङ टुगेदर अर्थात् ‘एकैठाउँ रहने’ अवधारणामा उपराष्ट्रिय प्रशासनिक इकाईमा शक्ति हस्तान्तरणको माध्यमद्वारा कुनै देशको एकता कायम राख्न संघीय इकाईको गठन गरिन्छ। जटिल इतिहास अनि समानता र प्रतिनिधित्वका सम्बन्धमा देखिएका चिन्ताले नेपाललाई ‘एकै ठाउँमा रहने’ संघीयताको मोडल अपनाउन प्रेरित गरेको छ, जसले तीन तहका सरकारबीचको जिम्मेवारी बाँडफाँडमा दिगो प्रभाव पारेको छ।

विधिसम्बद्ध र क्षेत्राधिकारसम्बन्धी चुनौती
सन् २०१८ को मध्यतिर बालानन्द पौडेल र कृष्ण सापकोटाले गरेको विश्लेषण (संघीयतामा स्थानीय तहः संवैधानिक प्रावधान र कार्यान्वयनको अवस्था) मा नयाँ सांसदद्वारा पारित कानूनसँगै अन्य कतिपय  मुद्दाको खुलासा भयो। त्यसमा यस्ता कानून सामेल थिए, जुन संविधानअनुरूप थिएनन्, परस्पर विरोधी कानूनी प्रावधान थिए। ती यस्ता कानून थिए, जसले संविधानको भावनाको पालन गर्दैनथे र यस्ता कानून जो संविधानको क्षेत्राधिकारको विभाजनसँग मेल खाँदैनथ्यो। यसबाहेक संवैधानिक सिद्धान्त लागू गर्ने विषयमा पनि अनिश्चितता थियो। यी चिन्ता/चासोको सम्बोधन गर्न पौडेल र सापकोटाले केही महत्त्वपूर्ण सुझाव दिए:

• सामान्य समझदारी: सबै सरकारी तहका लागि कानूनको साझा व्याख्या गर्नु महत्त्वपूर्ण हुन्छ।
• स्पष्ट विवाद समाधानका विधि: विभिन्न सरकारी तहबीचको विवाद साम्य पार्नका लागि स्पष्ट तरिका हुनुपर्छ।
• संघीय सिद्धान्तसँग तालमेल: सबै सरकारी तहमा कानूनमा साझा शासन र स्वशासनको सिद्धान्त सामेल गरिनुपर्छ। र, सहयोग सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आबद्ध हुनुपर्छ।

पौडेल र सापकोटाका अनुसार सरकारका तीनै तहका करिब ३६ हजार जनप्रतिनिधिले संविधानका प्रावधानप्रति एउटा साझा अवधारणा तय गर्नु आवश्यक हुन्छ। संक्षेपमा भन्दा यिनको विश्लेषणले नेपालको संघीय प्रणालीभित्र स्पष्टता, स्थिरता र सहयोगको आवश्यकताबारे जोड दिएको छ। यो प्रश्न पनि उत्तिकै महत्त्वपूर्ण छ कि शक्ति र विविधतालाई तहगत इकाईमा हस्तान्तरण गर्दा के संघीय नेपालले आकांक्षा राखेको दिशातर्फ राष्ट्रलाई डोर्‍याएको छ?

शक्ति र स्रोत बाँडफाँड
दामोदर अधिकारीका अनुसार सत्ता हस्तान्तरणका सम्बन्धमा नेपालको विद्यमान शासन संरचना संघ र प्रदेश दुवै तहमा विशेष शक्तिका तुलनामा संयुक्त शक्तितर्फ बढ्ता झुकाव राख्दछ। यसको अर्थ सरकारको कुनै एक तहलाई विशेष शक्ति सुम्पनुको साटो दुवैले कैयौँ शक्तिको उपयोग गर्न पाउन् भन्ने हो। यो संविधानमा विभिन्न अनुसूचीको लम्बाई र विवरणमा उल्लेखनीय अन्तरमा ध्यान दिन लायक छ। उदाहरणका निम्ति अनुसूची ५, जहाँ संघीय शक्तिको रूपरेखा प्रस्तुत छ र यो तीन वटा पृष्ठमा फैलिएको छ। 

यसको तुलनामा अनुसूची ६ (प्रदेशको अधिकार), अनुसूची ७ (संघ र प्रदेशको साझा अधिकार), अनुसूची ८ (स्थानीय तहका अधिकार) र अनुसूची ९ (संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार) सबैलाई मात्र २ पृष्ठमा समेटिएको छ। 

पुन:वितरणको यति महत्त्वपूर्ण सवाललाई यसरी महत्त्वहीन बनाइन्छ भन्ने सायदै कसैले सोचेका थिए। यी अनुसूचीले अतिरिक्त व्याख्या वा स्पष्टीकरण बिना नै अधिकारको सूची दर्साउँछन्, जुन अधिकार बाँडफाँडमा महत्त्वपूर्ण बदलाव चाहेका कसैले पनि अपेक्षा गरेका थिएनन्। ताजुबको कुरा के छ भने संविधानमा नेपालको झन्डाको डिजाइन र बनाउने तरिकाबारे तीन वटा पृष्ठमा उल्लेख्य रूपमा विस्तृत निर्देशन दिइएको छ। यो विरोधाभासले संवैधानिक ढाँचाभित्र शासन र प्रतीकवादका विभिन्न पक्षलाई दिइएको महत्त्व र ध्यानको विभिन्न स्तरबारे प्रस्ट पार्छ।

यसबाहेक, यी विशेषाधिकारको व्याख्या गर्ने सम्बन्धमा तीनै तहको अख्तियारीबारे स्पष्टताको अभाव छ, जुन तीन तहबीच सम्भावित द्वन्द्वका महत्त्वपूर्ण कारण बन्न सक्छन्। संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारबीचको क्षेत्राधिकार र संसाधन बाँडफाँडको असहमतिले अर्को द्वन्द्व निम्त्याउने खतरा रहने कैयौँ अध्ययन र अनुसन्धानले औँल्याएको पाइन्छ।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगका बदलामा राष्ट्रिय योजना आयोग
सन् १९५६ देखि एउटा राष्ट्रिय योजना आयोग परम्परागत रूपमा कार्यरत छ। ध्यान दिनुपर्ने कुरा के हो भने सन् २०१५ को संविधानले यो आयोगलाई आधिकारिक रूपमा मान्यता दिएको छैन। यसको साटो यस कार्यको जिम्मेवारी राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्तीय आयोग (एनएनआरएफसी) को अधिकार क्षेत्रमा पर्दछ, जुन कुरा नेपालको संविधानको भाग–२६ को अनुच्छेद २५० मा उल्लिखित छ। एनएनआरएफसीको प्राथमिक भूमिका सरकारका तीनै तहबीच वित्तीय समानता सुनिश्चित गर्नका लागि सिद्धान्त र विधि स्थापित गर्नु हो। यो बुझ्नु महत्त्वपूर्ण हुन्छ कि संविधानका अनुसूचीमा निर्दिष्ट भए बमोजिम  विनियोजनको काम सरकारका तीनै तहका बीचमा साझा गरिनुपर्छ। अतः यी तहबीच स्रोत र जिम्मेवारीको यथोचित वितरण सुनिश्चित गर्न वित्तीय समानताको अवधारणा आवश्यक हुन जान्छ।

यद्यपि, व्यवस्थालाई प्रभावकारी ढंगले प्रबन्ध गर्न एनएनआरएफसीले चुनौतीको सामना गर्छ। यो राष्ट्रिय योजना आयोगको तथ्यांकमाथि अत्यधिक निर्भर रहन्छ, जसको परिणामस्वरूप दुवै संस्थाबीच काम दोहोरिने हुन्छ। संविधानले भने एनएनआरएफसीलाई केही अधिकार प्रदान गरेको छ : बजेट विनियोजन गर्ने र राजश्व वितरणका लागि वार्षिक मार्गनिर्देश तयार गर्ने। तर प्राय: यो मार्गनिर्देश लागू हुँदैन। 

सरकारले यो मार्गनिर्देश पालना गरे/नगरेको जाँच्ने अधिकार आयोगसँग हुँदैन। यसका अतिरिक्त, वित्तीय आयोग बजेट वितरण मार्गनिर्देश तयार गर्नका लागि कैयौँ बाहिरी तथ्यांक स्रोत र मूल्यांकन प्रतिवेदनमाथि निर्भर भइरहेको हुन्छ। किनभने ऊसँग आफ्नै तथ्यांक निर्माण गर्ने क्षमताको अभाव छ। नतिजा, नेपालमा संघीयताको कार्यान्वयनमा एनएनआरएफसीको भूमिका सोचेझैँ प्रभावकारी हुन सकेको छैन।

यी चुनौतीको सामना गर्न सुधारात्मक उपाय र संविधान संशोधनको आवश्यकता पर्छ। यसबाहेक, उमाशंकर प्रसादले उल्लेख गरेअनुसार संवैधानिक प्रावधानका आधारमा तीन तहको संस्थागत ढाँचाको स्थापना मूल्यवान् साबित हुन सक्छ। यो ढाँचामा एउटा संघीय वित्त आयोग (एफएफसी), एउटा राष्ट्रिय योजना आयोग (एनपीसी), प्रत्येक प्रदेशमा एउटा प्रदेश योजना आयोग (एसपीसी) र प्रत्येक प्रदेशमा एउटा प्रदेश वित्त आयोग समावेश हुन्छ। एफएफसीले संघीय तहमा वित्तीय मामिलामा महत्त्वपूर्ण भूमिका निभाउँछ भने एनपीसीले राष्ट्रिय स्तरका विकास योजना र अनुदान सिफारिसमा ध्यान केन्द्रित गर्नेछ। एसपीसी प्रदेश विकास योजना तयार पार्न जिम्मेवार हुन्छ र राज्य वित्त आयोगले स्थानीय तहमा हस्तान्तरणको निगरानी गर्छ। यस किसिमको रूपरेखा वित्तीय संघीयतालाई सुव्यवस्थित गर्न र नेपालको संघीय प्रणालीमा यसको प्रभावकारिता बढाउनमा सहयोगी हुन सक्छ।

यी परिदृश्य र निर्देशले प्रस्ट रूपमा ‘संयुक्त कामका लागि संस्थागत र व्यवहारगत विशेषता’ को अनुपस्थिति दर्साउँछ। यसबारे पहिल्यै चर्चा गरिसकिएको छ, जसलाई जोन किनसेडले संघीय प्रणालीमा आवश्यक मानेका छन्। 

नेपालमा वित्तीय संघीयता
वित्तीय संघीयताको अभ्यासमा कैयौँ चुनौतीको सामना नेपालले गर्नुपरेको छ। वित्तीय संघीयताको अभ्यास प्रभावकारी तरिकाले नभइरहेको संकेत चन्द्रप्रसाद ढकालले नेपालमा वित्तीय संघीयताको नीति स्थानीय सरकारको अभ्यासको सन्दर्भमा गरेको अध्ययन र मूल्यांकनबाट पाइन्छ।

परम्परागत रूपमा, नेपालमा स्थानीय सरकारी इकाई सीमित आर्थिक अधिकारसहित केवल केन्द्र सरकारको विस्तारणको रूपमा काम गर्थे। यद्यपि,  सन् २०१५ मा नेपालको नयाँ संविधान घोषणाले एउटा महत्त्वपूर्ण परिवर्तनलाई उल्लेख गरेको छ। यसले स्थानीय सरकारलाई विशिष्ट संवैधानिक र कानूनी आर्थिक अधिकार प्रदान गर्‍यो, जसमा बजेट तयार पार्ने र स्थानीय कर संकलन गर्ने अधिकार पनि सामेल गरिए। यो परिवर्तन २०१६ मा स्थानीय निकायको पुनर्गठनसँगै सुरु भयो र त्यसपछि २०१७ मा स्थानीय तहको निर्वाचन भयो। त्यस बेलादेखि नेपालमा स्थानीय सरकार आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र यी संवैधानिक र कानूनी आर्थिक अधिकारको प्रयोग गरिरहेका छन्।

चुनौती र बाधाबीच प्रगतिको झलक पनि देखिइराखेको छ। एक अध्ययनले नेपालमा प्रादेशिक र स्थानीय सरकारले कानून बनाउने, बजेट बनाउने, योजना, नीति विकास र कार्यान्वयनसहित विभिन्न क्षेत्रमा महत्त्वपूर्ण अधिकार ग्रहण गरिसकेको देखाउँछ। यी सरकारले स्थानीय सार्वजनिक सेवाको एउटा ठूलो हिस्सा प्रदान गर्ने जिम्मेवारी पनि लिइरहेका छन्। उपराष्ट्रिय सरकारले अहिले बजेटअनुसार कुल सरकारी व्ययको ३० प्रतिशतभन्दा धेरै खर्च गरिरहेको अनुमान छ, जुन आँकडा निम्न र मध्यम आय भएका देशमा देखिएको करिब २० प्रतिशतको अन्तर्राष्ट्रिय औसतभन्दा अधिक हो। 

यद्यपि, नेपालमा राजश्व प्रणाली अत्यधिक केन्द्रीकृत भएको विषयमा ध्यान पुर्‍याउनु अझै आवश्यक छ। उपराष्ट्रिय सरकार समग्र कर संकलनमा अपेक्षाकृत कम योगदान पुर्‍याउँछन्। अधिकांश राजश्व सहरी क्षेत्रमा सृजना हुन्छ। बजेट गरिएको संघीय सरकारको कर संकलनको करिब ५३ प्रतिशत अन्तर–सरकारी हस्तान्तरणका लागि विनियोजन हुन्छ। जुन सरकारका विभिन्न तहको समर्थन गर्नका लागि केन्द्रीय कोषमा निरन्तर निर्भरताको संकेत हो।

वित्तीय संघीयताका फाइदा
कैयौँ विद्वान र सोधकर्ताले नेपालमा वित्तीय संघीयताबारे खोज गरेका छन्, जो वित्तीय लोकतान्त्रीकरणको अवधारणासँग समानता दर्साउँछन्। जोन ओट्स (१९७२) ले सुधारिएको दक्षता र शासनलाई मानिसको पहुँचमा ल्याउनुको परिणामस्वरूप बढोत्तरी भएको लोककल्याण नै वित्तीय विकेन्द्रीकरणको सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण लाभमध्ये एक  हो भन्छन्। 

स्थानीय सरकार आफ्नो तहको प्राथमिकता र आवश्यकतामा प्रतिक्रिया जनाउने, स्थानीय लक्ष्य प्राप्तिका लागि नीति तथा बजेट बनाउने कामका लागि राम्रो स्थितिमा छन्। यसले केवल राजनीतिक र प्रशासनिक जबाफदेहीलाई मात्र बढवा दिँदैन, बरु प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई पनि सशक्त बनाउँछ।

वित्तीय विकेन्द्रीकरण वा वित्तीय संघीयताले स्रोतसाधन जुटाउन जबाफदेही, दक्षता र प्रभावकारिता बढाउनमा भूमिका निर्वाह गर्छ। विलियम सेवेल (१९९६) ले उपराष्ट्रिय सरकार जनतासँग नजिक भएका कारण स्थानीय माग, आवश्यकता र अपेक्षाबारे महत्त्वपूर्ण परख राख्ने भएका कारण स्रोतसाधनको कुशलतापूर्वक बाँडफाँड गर्न सक्षम हुन्छन् भन्छन्।

वित्तीय संघीयताको सफलता स्थानीय तहमा स्रोतसाधन प्रभावकारी ढंगबाट जुटाउने र एकत्रित गर्ने क्षमतामा निहित हुन्छ। अनवर शाह (२००७) ले वित्तीय संघीयताबिना संघीय प्रणालीले राम्ररी काम गर्न नसक्ने कुरामा जोड दिएका छन्। संघीयताको सार आर्थिक अधिकारमा निर्भर रहने उनको निचोड छ। तथापि, वित्तीय संघीयताको व्यवहारिक कार्यान्वयन चुनौतीरहित भने छैन। अधिकारी (२०१९) को भनाई छ कि नेपालले वित्तीय संघीयताको अभ्यासको कमी, व्यवस्थापन क्षमताको अपर्याप्तता, राजनीतिक द्वन्द्व र अस्पष्ट नीतिजस्ता बाधाको सामना गर्नु परिरहेको छ। 

अभ्यासमा चुनौती
प्रगतिका बाबजुद नेपालमा वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा कैयौँ चुनौती देखा परेका छन्। चन्द्रप्रसाद ढकालले स्थानीय स्रोत प्रभावकारी ढंगले जुटाउन स्थानीय तहभित्र क्षमताको कमी भएकोमा जोड दिएका छन्। परिणामस्वरूप, संघीय सरकार प्राय: विदेशी ऋणको माध्यमबाट स्थानीय सरकारको वित्तीय आवश्यकता पूरा गर्छ, जसबाट संघीय प्रणाली अपनाएपछि विदेशी ऋणमा यथेष्ट वृद्धि भएको देखिन पुगेको छ।

बिपी भुर्तेलका अनुसार नेपालले आफूलाई दक्षिण एसियामा सबैभन्दा धेरै वित्तीय विकेन्द्रिकृत राष्ट्रका रूपमा उल्लेख्य रूपमा परिचित गराएको छ। नेपाल वित्तीय विकेन्द्रीकरणमा विश्वको अग्रणी स्थानमा उभिएको छ। नेपालमा प्रदेश र स्थानीय सरकारमा वित्तीय हस्तान्तरणको विस्तार कम उल्लेख्य छैन। भुर्तेलका अनुसार १९९९ मा नेपालमा स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन आयो। यो ऐन लागू हुँदै गर्दा स्थानीय तहमा वित्तीय हस्तान्तर मात्र ५–६ प्रतिशत थियो। संघीयता कार्यान्वयनपछि भने यसमा महत्त्वपूर्ण प्रगति भएको छ। आर्थिक वर्ष २०२१–२०२२ मा संघीय बजेटको लगभग ३३ प्रतिशत उपराष्ट्रिय तहमा वित्तीय हस्तान्तरणका लागि छुट्ट्याइएको पाइन्छ।

अर्कोतर्फ, सोधको निष्कर्षअनुसार नेपालमा वित्तीय विकेन्द्रीकरणले स्थानीय तहका लागि स्रोतसाधनको अभाव टार्न र वित्तीय असन्तुलन घटाउन महत्त्वपूर्ण प्रगति हासिल भएको संकेत गर्छ। तर भुर्तेलका अनुसार विकासात्मक पहलका लागि वित्तीय संसाधनको प्रभावकारी उपयोगमा आवश्यक ज्ञान, कुशलता र प्रतिबद्धतामा भने उल्लेख्य कमी कायमै छ। वित्तीय हस्तान्तरण निःसन्देह महत्त्वपूर्ण भए पनि नेपालमा व्यापक सामाजिक–आर्थिक रूपान्तरणलाई उत्प्रेरित गर्न काफी छैन। समीक्षकहरूले वित्तीय हस्तान्तरणको विद्यमान अवस्थाबारे चिन्ता व्यक्त गरेका छन्। 

भुर्तेलका अनुसार अनुदान रकम पर्याप्त देखिन गए पनि प्रतिव्यक्ति आधारमा मूल्यांकन गर्दा त्यो पूर्णतया अपर्याप्त साबित हुने उनीको दाबी छ। जस्तो कि,  आर्थिक वर्ष २०१८–१९ मा स्थानीय सरकारलाई प्राप्त प्रतिव्यक्ति सशर्त अनुदान रकम मात्र नेपाली रु. ४,१४७ थियो, जबकि प्रतिव्यक्ति वित्तीय समान अनुदान रकम मात्र रु. ३,२१७ थियो। 

यसबाहेक सशर्त अनुदान शीर्षकमा स्वास्थ्य सेवा क्षेत्रका निजामती कर्मचारीका साथै शिक्षकको तलब भत्ता र सुविधाका लागि रकम बाँडफाँड गर्न वित्तीय हस्तान्तरण संयन्त्रको उपयोग गरिएको छ। तर कानूनी प्रावधान अनुसार, सशर्त अनुदानलाई राष्ट्रिय आधारभूत ढाँचा परियोजनामा समाविष्ट गरिनुपर्छ। भुर्तेलले भनेअनुसार संघीय सरकारद्वारा सशर्त अनुदानका लागि बनाएको विद्यमान ढाँचा संविधान र अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्था ऐन–२०७४ दुवैको उल्लंघन हो।

संघीय सरकारले कोष वितरणको सामर्थ्यमा सुधार ल्याउन तथा प्रदेश र स्थानीय सरकारबीचको वित्तीय असमानतालाई कम गर्न महत्त्वपूर्ण कदम चाल्दा पनि चुनौती यथावत् रहेका छन् भन्ने चिन्ता पनि छ। भुर्तेलको प्रतिवेदनमा स्थानीय सरकार कोषको बाँडफाँडमा अब्बल रहेको तर सीमान्तकृत समुदायका आवश्यकता पूरा गर्न यी संसाधनको ठोस उपयोगमा प्राय: प्रभावकारिता र दक्षताको अभाव देखिएको उल्लेख छ।

यसविपरीत, प्रदेश सरकारले भने बाँडफाँडमा आफ्नो अक्षमता देखाएका छन्, तैपनि स्थानीय सरकारलाई कोष वितरण गर्ने सवालमा भने अपेक्षाकृत उच्च क्षमता प्रदर्शन गरेका छन्। यसबाहेक, स्वार्थको टकराब र ‘जनताको नाममा व्यक्तिगत लाभ’जस्ता कुरा संघीय पुनर्संरचनाका अनपेक्षित परिणाम भएको सोधले संकेत गरेका छन्। यस्ता प्रतिकूल चिन्ता प्रदेश र स्थानीय प्रशासनमा व्याप्त छ।

यसबाहेक, स्थानीय सरकारको खर्चको निगरानी र नियन्त्रणका लागि प्रभावकारी संयन्त्रको कमी छ। निरीक्षणको यो कमीको परिणामस्वरूप ती स्थानीय सरकारको खर्च बढ्न पुगेको छ, जसले प्राय: संवैधानिक र कानूनी प्रावधानको सीमा नाघेर काम गरेका छन्। त्यस्तै, संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच जिम्मेवारीको अस्पष्टता कायमै छ, जसका कारण स्पष्ट कानूनी मार्गनिर्देशबिना नै सरकारको उच्च तहबाट स्थानीय तहका केही अधिकारको उपयोग भइरहेको छ।

वित्तीय संघीयतालाई सुविधाजनक बनाउन नेपाल सरकारले स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन (२०१७) र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग (एनएनआरएफसी) ऐन (२०१७) सहित विभिन्न कानून बनाएको छ। यी कानूनी प्रयासको उद्देश्य नेपालमा वित्तीय संघीयताको प्रवर्द्धन गर्नु हो। तथापि, यी कानूनमा अझै पनि केही हदसम्म भ्रम छ, खासगरी बजेट व्यवस्थापन र वित्तीय अनुशासनका सम्बन्धमा। 

स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा पनि अधिकार र व्यवस्थापनका सम्बन्धमा भ्रम देखिन्छ। यसबाहेक, कर संकलनसँग सम्बन्धित संविधानको प्रावधान केही हदसम्म भ्रमित पार्ने खालको भएको प्रतीत हुन्छ। स्थानीय र प्रदेश सरकारको भूमिका मुख्य रूपमा संघीय सरकारको समर्थक प्रतीत हुन्छ। र, उनीहरूको अधिकार संघीय सरकारको निर्णयबाट प्रभावित हुन्छ।

यद्यपि, यी शक्तिलाई बदल्ने काम चानचुने छैन। यसका लागि संविधान संशोधनको आवश्यकता छ। र, यो तब मात्र सम्भव हुन्छ जब संविधानले अनिवार्य गरेको प्रावधानमा सबै तहका सरकार सहमत हुन्छन्। यसको अर्थ सरकारका विभिन्न तहका बीचमा अधिकार वितरणबारे स्पष्टता र सामञ्जस्य पाउनु एउटा जटिल र चुनौतीपूर्ण प्रक्रिया हो। यसमा सहभागी सबै पक्षको सहयोग र सर्वसम्मति जरुरी हुन्छ।

नेपालको संघीय भविष्य
प्रत्येक देशको संघीयतातर्फको यात्रा बेग्लै हुन्छ। आदर्श रूपमा, एउटा संघीय प्रणालीमा ‘साझा शासन’ र ‘स्व–शासन’का बीच सूक्ष्म किसिमको सन्तुलन बनाइनुपर्छ। जुन सन्तुलन प्राप्तिका लागि संवैधानिक, संस्थागत र राजनीतिक संयन्त्रको माध्यमद्वारा सावधानीपूर्वक व्यवस्थापनको जरुरत पर्छ। जबाफदेही, कुशल सेवा प्रवाह र निष्पक्ष शासनका लागि सरकारका प्रत्येक तहको जिम्मेवारीबारे प्रस्ट चित्रण अनिवार्य हुन्छ। नेपालजस्तो सहकारी संघीय प्रणालीमा त यो झनै महत्त्वपूर्ण हुन्छ, जहाँ केन्द्रीकृत शासनको इतिहासबाट परिवर्तन एउटा जटिल र समय लिने प्रयास हो।

संजय शेरचनले आफ्नो पुस्तक 'द फेडरल एक्सपेरियन्स नेपाल एन्ड द वर्ल्ड'मा नेपालमा संघीयताका बारेमा भइरहेको चर्चा प्राय: प्रशासनिक र पहिचानमा आधारित चासोको वरिपरि घुमिरहेको पाइन्छ लेखेका छन्, जुन प्राय: जातीय र जातिगत आधारमा विभाजित भएको हुन्छ। शेरचनको अनुसार खासगरी पहाडी क्षेत्रमा बस्ने ब्राह्मण, क्षेत्री र ठकुरीलगायत उच्च जाति समूह प्रशासनिक विभाजनको समर्थन गर्छन्। यस विपरीत, स्वदेशी राष्ट्रियता र जनजाति मधेशी पहिचानमा आधारित संघीयता र अधिक स्वायत्तताको वकालत गर्छन्। यिनै बहसका बीच विखण्डन र विग्रहको संकट मडारिरहेको छ।

तथापि यो ध्यान दिनु जरुरी छ कि नेपालमा कुनै न कुनै रूपमा संघीयताको ऐतिहासिक उपस्थिति छ। सत्ता हस्तान्तरणको अवधारणाका अन्तर्य यो भूमिमा ऐतिहासिक छन्। प्राचीन कालमा कुलीन वर्गद्वारा शासित जनजातीय राज्य अस्तित्वमा थिए। भलै ठूला राज्यका सहायक किन नहोउन्, प्राय: ‘गणराज्य’ भनिएका संस्थालाई आन्तरिक स्वायत्तता प्राप्त थियो। उदाहरणका लागि,  बुद्ध स्वयम् शाक्य जनजातिसम्बद्ध थिए र आधुनिक नेपालको सीमावर्ती क्षेत्रमा बस्दथे, र बुद्धका पिता शुद्धोदन एक आदिवासी मुखिया थिए, जो आफ्नो शासनका लागि गृहस्थको एउटा ठूलो सभाको समर्थनमा निर्भर थिए।

शेरचनको तर्क के छ भने नेपाली ‘राष्ट्रवादी’ इतिहासकारको परम्परागत कथाविपरीत १७६९ मा जब पृथ्वीनारायण शाहले काठमाडौँ उपत्यकाको भक्तपुर राज्यमा अन्तिम विजय प्राप्त गरे, त्यसबेला नेपाली ‘राष्ट्र–राज्य’ को विचारले मूर्तरूप लिन सकेन। यसबाहेक, नेपालको गठन एउटा जटिल प्रक्रिया थियो, जसमा विजय मात्र नभएर सन्धि–सम्झौता पनि सामेल थिए। त्यस ऐतिहासिक सन्दर्भबारे थाहा पाउनु महत्त्वपूर्ण हुन्छ, किनभने नेपालले ‘राष्ट्रवादी’ इतिहासकारको एकात्मक कथाबाट हटेर संघीयता अपनाएको छ।

संघीयताको सार फगत प्रशासनिक इकाई बनाउने होइन, बरु विविध समूहको रक्षा गर्नु र राजनीतिक मुद्दालाई प्रभावकारी तरिकाले हल गर्नु हो। स्वीजरल्यान्ड, भारत र संयुक्त राज्य अमेरिका जस्ता देशमा त्यो देख्न सकिन्छ। यस कारण, नेपालले संघीयता अपनाउनुले यो मान्यतालाई दर्साउँछ कि पुरानो केन्द्रीकृत सरकार, स्थानीय निकाय र विद्यमान संरचना यी चुनौतीको समाधान खोज्न अपर्याप्त थिए।

नेपालमा संघीयताको प्राथमिक उद्देश्य आफ्ना विविध समूहको पहिचान रक्षा हुँदाहुँदै पनि राजनीतिभित्र ‘अल्पसंख्यकको’ स्थिति देख्दा गम्भीर चिन्ता उत्पन्न हुन्छ। यस सन्दर्भमा शेरचनले आफ्नो पुस्तकमा स्वीजरल्यान्ड र संयुक्त राज्य अमेरिकाको संघीय प्रणालीबीच तुलना गरेका छन्। संयुक्त राज्य अमेरिकाले व्यक्तिगत स्वतन्त्रतालाई महत्त्व दिएको छ, र यसको संविधान यति ‘नागरिक बीचको सम्झौता’ होइन जति ‘व्यक्तिबीचको सम्झौता’ हो।

यसको उल्टो, स्वीजरल्यान्डले साम्प्रदायिक विविधतालाई महत्त्व दिएको छ। परिणामस्वरूप, स्वीटजरल्यान्डलाई विदेशी एकीकृत गर्न चुनौतीको सामना गर्नुपरिरहेको छ। यसको विपरीत, विदेशी धेरै सहजतापूर्वक संयुक्त राज्य अमेरिकामा समाहित हुन सक्छन् र ‘अमेरिकी’ बन्न सक्छन्। शेरचनका अनुसार नेपालको अवस्था स्वीजरल्यान्ड समान छ, जसले आफ्ना नागरिकबीच साम्प्रदायिक विविधता र एकताको जटिल गतिशीलतालाई सम्बोधन गर्न आफ्नो संघीयताको आवश्यकतालाई इंगित गर्छ। 

एक व्यक्ति/एक राष्ट्र, एक भाषा र एक संस्कृतिको नीति कायम राख्ने प्रशासनिक संघीयताले नेपाली समाजको बहुजातीय, बहुसांस्कृतिक, बहुभाषी, बहुधार्मिक र बहुक्षेत्रीय वास्तविकताको खण्डन गर्छ। स्वायत्तता र हस्तान्तरित शक्तिसँगै एउटा सर्वसमावेशी संघीयताले नेपाली समाजको विविधतालाई स्विकार्छ र त्यसलाई अपनाउँछ। र, राज्यका संस्थालाई सोही अनुसार तयार पार्दछ।

नेपालको ऐतिहासिक आर्थिक र सांस्कृतिक वर्चस्वले यसको राजनीतिक परिदृश्यमा निरन्तर प्रभाव जमाएको पाइन्छ। जुन वर्चस्वलाई महत्त्वपूर्ण घटनाले तोडिदिएका छन् र संघीयताको आगमनका लागि मञ्च तयार पारेका छन्। सन् १९७० मा, चौथो पञ्चवर्षीय योजना (सन् १९७०–१९७५) मा नेपाललाई सुरुमा चार भागमा विभाजन गरियो, पछि पाँच विकास क्षेत्रमा विस्तारित गरियो। यो भौगोलिक विभाजनको उद्देश्य क्षेत्रीय असमानता हटाउनु र क्षेत्रीय विकासका लागि व्यवस्थित दृष्टिकोण विकास गर्नु थियो।

यद्यपि, पीताम्बर शर्माको तर्क के छ भने यी विकास क्षेत्रले देशको अत्यधिक केन्द्रीकृत शासन संरचनाभित्र महत्त्वपूर्ण परिवर्तनलाई प्रभावित गर्न अपेक्षित आर्थिक, प्रशासनिक वा राजनीतिक उचाइ कहिल्यै पाएनन्। शर्माका अनुसार क्षेत्रीय विकासको अवधारणा खासमा संरचनात्मक परिवर्तन र सत्ताको वास्तविक विकेन्द्रीकरणको धारणामा निहित थियो, जुन केन्द्रीकृत सामन्ती सत्ताधारीको निहित स्वार्थसँग ठोक्किइरहेको थियो।

यसबाहेक, गेजले जोड दिएअनुसार सत्ता संरचनामा जतिसुकै परिवर्तन भए पनि, अपरिवर्तित आर्थिक र सांस्कृतिक आधारले नेपाली राजनीतिको गतिलाई निरन्तर रूपमा रोक्दै आएको छ।

निष्कर्ष
विश्वमञ्चमा संघीयताको महत्त्व बढ्दो छ। संयुक्त राष्ट्र संघका १९३ सदस्य देशमध्ये करिब २८ देशले संघीय प्रणाली अपनाएका छन्। शासन व्यवस्थाको यो दृष्टिकोणलाई सुरुआतमा अलग–अलग क्षेत्रलाई एउटा राष्ट्रमा एकजुट गर्ने, एकात्मक व्यवस्था रहेको राज्यको पुनर्गठन र कहिलेकाहीँ दुवै प्रक्रियाको संयोजनका रूपमा उपयोग गरिएको पाइन्छ। 

हुन त संघीयता संवैधानिक कानून र सिद्धान्तमा निहित एउटा कानूनी शब्द हो, तर यो लिखित शब्दको दायराभन्दा धेरै विस्तारित छ। संघीय सरकारलाई वास्तविक रूपमा बुझ्न यसको व्यवहारिक प्रयोगबारे खोजीनिती गर्नु आवश्यक हुन्छ। कुनै देशले संघीय संविधानको दाबी गर्न सक्छ, तर व्यवहारमा उसले गर्ने शासनबाट ऊ संघीयताका सिद्धान्तभन्दा फरक बाटो हिँड्न थाल्छ। यसविपरीत, संघीय संविधान नभएका राष्ट्रले पनि प्रभावकारी ढंगले संघीयताको उदाहरण प्रस्तुत गर्न सक्छन्।

नेपालको संघीयतातर्फको यात्रा ऐतिहासिक परिवर्तन, राजनीतिक परिवर्तन र विकेन्द्रीकरणको बढ्दो मागले निर्दिष्ट रह्यो। महत्त्वपूर्ण प्रगति हुँदाहुँदै पनि नेपालको विगतदेखिका केही नसुल्झिएका मुद्दा अझै कायमै छन्। दीर्घकालीन स्थिरता र एकताका लागि यसमा चनाखो हुनुपर्ने आवश्यकता छ।

केसी व्हेयरले ठोस रूपमा भनेका छन्–संघीयतालाई प्राय: एउटा उच्च लोकतान्त्रिक प्रणालीका रूपमा मानिएको हुन्छ। जसलाई प्राय: विभिन्न स्रोतबाट उत्पन्न हुने लोकतान्त्रिक राजनीतिक दबाबको जवाफमा अपनाइन्छ। 

यस्ता दबाब कुनै राष्ट्रभित्रको भाषा, धर्म या जातीय विविधताका साथसाथै यसका क्षेत्रहरूबीच व्याप्त पर्याप्त असमानताबाट उत्पन्न हुन सक्छन्। मावहुडको हवाला दिँदै यसअघि यस पत्रमा यो तर्क दिइएको थियो कि, नेपालको अन्तरिम संविधानमा  ‘अस्तित्व रक्षाको साधनको रूपमा’ संघीयता समाविष्ट गरिएको थियो। यी तर्कपूर्ण दायराका आधारमा हेर्दा उथलपुथलपूर्ण विगतबाट उत्पन्न लोकतान्त्रिक राजनीतिक दबाब र सीमान्तकृत समूहको प्रतिनिधित्व तथा स्वायत्तताको उचित मागको प्रतिक्रिया स्वरूप नेपालले संघीयता अपनाएको निष्कर्ष ढुक्कका साथ निकाल्न सकिन्छ।

‘एकै ठाउँमा रहने’ मोडलको उपयोग गर्दै विकेन्द्रिकरणतर्फ नेपालको रूपान्तरण साँच्चिकै सराहनीय छ। यो दृष्टिकोणले शासनको मानक उन्नत बनाउन र समावेशितालाई बढवा दिन प्रस्ट उद्देश्यका साथ स्थानीय र प्रदेश सरकारलाई सशक्त बनाउँछ। यद्यपि यो रणनीतिक बदलावको सफल कार्यान्वयन सुनिश्चित गर्न संघीयताको सिद्धान्त र व्यवहारिक आयामका सम्बन्धमा नेपालका प्रमुख राजनीतिक दलबीच आम सहमति र साझा दृष्टिकोणमा बढवा दिनु अपरिहार्य छ। 

प्रभावकारी संघीयताको मोडललाई आकार दिन राजनीतिक प्रणालीमा आर्थिक र सांस्कृतिक कारकको दिगो प्रभाव बुझ्नु मौलिक हुन्छ। नेपालमा संघीयताको शुरूआती अनुभवबाट थाहा हुन्छ कि यो ‘अन्तर्निहित कारक/पक्ष’ र शासक वर्गको मानसिकताले संघीयताको दिशा र सारलाई मार्गदर्शन गर्न जारी राखेको हुन्छ। जस्तो कि, यस पत्रमा पहिल्यै चर्चा गरिसकिएको छ, १९९० को दशकमा लोकतान्त्रीकरण प्रक्रियाका दौरान यस्तो भएको थियो।

भुर्तेलको विश्लेषणात्मक अध्ययन अनुसार, सरकारका सबै तहमा ‘पुरानो एकात्मक र केन्द्रीकृत राज्य’ र ‘नयाँ संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र’ बीच नीति निर्माण, योजना, सार्वजनिक सेवा प्रवाह र विकासका दृष्टिकोणमा आश्चर्यजनक समानता देखिन्छ। 

हामीले १९९० को संविधानबाट पाठ सिक्नु जरुरी हुन्छ। उक्त संविधानमार्फत विकेन्द्रीकरणको घोषणा त गरिएको थियो, तर यसलाई स्वरूप प्रदान गर्न आवश्यक राजनीतिक इच्छाशक्तिको अभाव थियो। यसबाट विकेन्द्रीकरण एउटा जटिल प्रक्रिया रहेको र यो निरन्तरको राजनीतिक दृढ संकल्पमा निर्भर रहेको प्रष्ट हुन्छ। अफ्रिका र एसियाका कैयौँ स्वतन्त्र संविधानमा संघीय प्रावधान परित्याग गरिएका विवरणले यसको महत्त्वपूर्ण पाठलाई चित्रित गर्छन्।

नेपालमा संघीयताको परिदृश्य जटिल र तीव्र रूपमा विकसित भइरहेको छ, जसले यसको कार्यान्वयनमा चुनौती र अवसरको दायरा प्रस्तुत गर्छ। नेपालमा संघीयताको पूर्ण क्षमतालाई साकार पार्न सबैभन्दा धेरै अड्चन अधिकारको बाँडफाँड, वित्तीय विकेन्द्रीकरणको गतिशीलता र सरकारका विभिन्न तहबीच पारदर्शिता र सहयोगात्मक प्रयासको टड्कारो आवश्यकतासँग जोडिएको छ। 

खासगरी संघीय सरकारदेखि प्रादेशिक र स्थानीय तह सरकारको भूमिका तथा जिम्मेवारी हस्तान्तरणसँग सम्बन्धित प्रमुख मुद्दा संविधानको अन्तर्निहित कमीको वरिपरि घुम्छ। यी कमजोरी संविधानभित्रका महत्त्वपूर्ण अनुसूचीको उल्लेखबाट थाहा पाउन सकिन्छ। अनुसूची ५ संघीय अधिकारको सूचीसँग सम्बन्धित छ, अनुसूची ६ ले राज्य शक्तिको सूचीको विवरण दिन्छ, अनुसूची ७ ले संघ र राज्यको साझा अधिकारको सूचीबारे दर्साउँछ, जबकि अनुसूची ८ स्थानीय अधिकारको सूचीमा केन्द्रित छ। हामीले के ध्यानमा राख्नु महत्त्वपूर्ण हुन्छ भने, संविधानका यी अनुसूची खराब प्रारूपण र अस्पष्टताका परिणाम हुन्, जसको मुख्य कारण जसरी पनि संविधानको मस्यौदा तयार पार्ने तत्कालीन हठसँग सम्बन्धित छ।

डिसेम्बर २०२० सम्म, संवैधानिक अदालतले समीक्षाका लागि २५० भन्दा धेरै मुद्दा प्राप्त गरेको देखिन्छ। यी मुद्दामध्ये एउटा महत्त्वपूर्ण हिस्सा अधिकार हस्तान्तरणका विषयसँग सम्बन्धित थिए। घिमिरेले यस विषयमा संघीयतामा पारंगत विशेषज्ञसँग साक्षात्कार गरेका थिए। त्यहाँबाट उनी के कुरामा सर्वसम्मत भए भने संवैधानिक अदालतमा प्रस्तुत कानूनी रिटको सहारा लिनुको साटो यस्ता मुद्दा हल गर्ने एउटा अझ राम्रो विधि अन्तर्प्रादेशिक परिषद् आयोजना गर्नु हुन्छ, जसको अध्यक्षता प्रधानमन्त्रीद्वारा गरिन्छ, जुन परिषद् संविधानको धारा २३४, साथै संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐनमा आफ्नो आधार भेट्छ। 

नेपालको संविधानले समानताका सिद्धान्तमा आधारित समाज निर्माण गर्ने आकांक्षा राखेको छ, जसले राजनीतिक नेतृत्व र नीति–निर्मातालाई सामाजिक, क्षेत्रीय, स्थानीय वा आय सम्बन्धी विभिन्न रूपमा रहेका असमानतालाई कम गर्ने उद्देश्यले सामाजिक र आर्थिक नीति अवलम्बन गर्न मार्गनिर्देश गर्छ। यो दृष्टिकोण एउटा गतिशील, समावेशी, न्यायपूर्ण र उदार समाज निर्माणसम्म फैलिएको छ, जसले सबै नेपाली नागरिकलाई समेटेको छ,  खासगरी ती समुदाय जो ऐतिहासिक रूपमा वञ्चितीकरणमा परेका थिए र सीमान्तकृत थिए। यद्यपि,  प्रादेशिक र स्थानीय सरकारलाई अझैँ पनि आफ्ना नीति, कानून, योजना र कार्यान्वयनका लागि यस संवैधानिक दृष्टिकोणलाई प्रभावकारी किसिमले श्रेणीबद्ध गर्नुपर्छ। जसबाट सबै नागरिकको मौलिक अधिकार सुनिश्चित गर्न सकियोस्।

नेपालको संघीयकरणको यात्राको महत्त्वपूर्ण पक्ष यो हो कि, यसको सफलता संवैधानिक व्यवस्थामा मात्र निर्भर छैन। बरु सम्भवतः अझैँ खास रूपमा यो  प्रक्रियालाई अगाडि बढाउन राजनीतिक नेतृत्वको दृढ संकल्पमा निर्भर छ। संघीय प्रणाली स्वभावले विविध रूपमा आउँछन्। संघीय सरकार र क्षेत्रीय इकाईका बीच सन्तुलन एउटा निश्चित स्थिति नभएर निरन्तर विकसित हुने खालको स्थिति हो। जसका लागि निरन्तर बदलिँदो परिस्थितिका लागि अनुकूल प्रतिक्रियाको आवश्यकता हुन्छ। केन्द्रीकृत सत्ताको इतिहास भएको नेपालजस्तो राष्ट्रमा सरकारको प्रत्येक तहमा जबाफदेही संस्थानको स्थापना सर्वोपरि हुन्छ।

प्रत्येक तहको सरकारमा प्रभावकारी ढंगले सहयोग गर्ने, राष्ट्रिय हितलाई प्राथमिकता दिने, मानिसको अधिकारको सम्मान गर्ने र निर्णय लिने प्रक्रियामा तिनलाई सामेल गर्ने क्षमता हुनुपर्छ। यहाँ जोड दिँदै भन्नुपर्छ कि क्षमता निर्माण र संस्था सुदृढ बनाउने एउटा समय–गहन प्रयास हो यो। र, क्षमताको कमीको बहाना दिएर फेरि पनि सत्तालाई केन्द्रीकृत गर्ने बहानाबाजी गरिनु हुँदैन। यसबाहेक, कुनै देशको कानूनी परम्पराले संघीय प्रणालीको स्थापना र संरक्षणमा महत्त्वपूर्ण रूपले प्रभावित गर्छ। राजनीतिक नेतृत्वको मानसिकताले संघीयताको सफलतामा महत्त्वपूर्ण भूमिका खेल्छ।

तर कैयौँ नेता, अधिकारी र राजनीतिक दलमा संघीयतासम्बन्धी विस्तृत बुझाइको अभाव छ। उनीहरू प्राय: संघीयताको कामकारबाहीलाई सशक्त बनाउन स्पष्ट कानूनको आवश्यकतालाई कम महत्त्व दिन्छन्। र, उनीहरू एउटा संघीय गणतन्त्रलाई बलियो बनाउन प्रादेशिक र स्थानीय तहमा आवश्यक क्षमता–निर्माणको सीमाको पूर्णतया सराहना गर्न सक्दैनन्। अतः सरकारका सबै तहमा पारदर्शी काम र जबाफदेही स्थापना गर्न यी मुद्दा र संवैधानिक चुनौतीको शीघ्र समाधान खोज्नु जरुरी छ। यो योजना 'ब्लु रिबन' (विज्ञहरूको टोली) सम्मिलित आयोगको सहयोगात्मक प्रयासको परिणाम हुनुपर्छ, जसमा सबै स्वार्थ समूहको प्रतिनिधित्व गर्ने विशेषज्ञ सामेल हुन्छन्।

अन्तमा, बहल, टिमोफिव र यिलमाजले प्रकाश पारेजस्तो नेपालसँग अधिकार हस्तान्तरणको मुद्दालाई अगाडि बढाउन एउटा मजबुत ‘च्याम्पियन’को अभाव छ। यस्तो ‘च्याम्पियन’ चाहे ऊ व्यक्ति होस् या संस्था, निरन्तर संविधानको आदेशअनुरूप देशको नेतृत्व गर्ने होस्।

संघीयताका मुख्य लाभार्थी जनता हुन् भन्ने कुरा ध्यानमा राख्दै राज्य प्रमुख, संसदीय नेता वा प्रभावशाली मेयर र गभर्नर मध्येबाट च्याम्पियन देखापर्न सक्छन्। केन्द्र सरकारको नोकरशाही सामान्यता च्याम्पियनका रूपमा उपयुक्त हुँदैनन्, किनभने ती विकेन्द्रीकरणका माध्यमबाट सत्ता गुमाउने जोखिम उठाउन सक्दैनन्। उपराष्ट्रिय सरकारी अधिकारी पुरानै ढर्रामा रहेर सत्तालाई प्राथमिकता दिन सक्छन्, जसले गर्दा विकेन्द्रिकृत सेवाका खासियतबारे मतदाताको मोहभंग हुन सक्छ। यी जटिलताले नेपालमा पूर्ण वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा सुस्तता ल्याएको छ, महँगो बनाइदिएको छ।