अख्तियारसम्बन्धी विधेयक: यही अवस्थामा पारित गर्नु अनुचित

माघ २१ गते उकालोमा भ्रष्टाचार निवारण ऐन २०५९ को (पहिलो संशोधन)सम्बन्धी विधेयकउपर विश्लेषणात्मक लेख प्रकाशित भएको थियो। यस लेखमा भ्रष्टाचारसम्बन्धी अनुसन्धान र अभियोजन गर्ने निकाय अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगसम्बन्धी कानून अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन २०४८ को तेस्रो संशोधन विधेयकमा प्रस्ताव गरेका व्यवस्थाउपर बहस गर्ने चेस्टा गरिएको छ।  

क्षेत्राधिकारको सीमितताले दिने उन्मुक्ति
नेपालको संविधानको धारा २३९ बमोजिम कुनै पनि सार्वजनिक पद धारण गरेको व्यक्तिले भ्रष्टाचार गरेमा सोसम्बन्धी कानूनबमोजिम अनुसन्धान गर्ने अधिकारप्राप्त संवैधानिक निकाय हो, अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग। त्यस्तै, अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, २०४८ को दफा ४ ले सार्वजनिक पद धारण गरेको कुनै व्यक्तिले अख्तियार दुरुपयोग गरेमा यस ऐन र प्रचलित कानूनबमोजिम अनुसन्धान तथा मुद्दा चलाउनेलगायत सम्पूर्ण कामकारबाही गर्ने सक्ने अधिकार दिएको छ। तर सोही दफाले आयोगले ‘मन्त्रिपरिषद् वा त्यसको कुनै समितिले सामूहिक रूपमा गरेको कुनै नीतिगत निर्णय’ उपर आयोगले कानूनबमोजिम कारबाही गर्ने सक्ने अधिकार दिएको छैन। विधेयकमा पनि यसै व्यवस्थालाई थप विस्तार गरेको छ।

२०७२ सालको संविधानले देशलाई संघीय ढाँचामा लगेको परिप्रेक्ष्यमा प्रस्तावित दफा ४(१) (ख)ले संघीय मन्त्रिपरिषद् वा सोको कुनै समूहलाई मात्र संरक्षण गरेको साबिक व्यवस्थालाई विस्तार गरी प्रदेश मन्त्रिपरिषद्को र सोको कुनै समितिसमेतले गरेको नीतिगत निर्णयसमेत उपर आयोगले कुनै कारबाही गर्ने नसक्ने प्रस्ताव गरेको छ। जुन विवादास्पद छ। मूलतः नीतिगत निर्णयको नाममा ठूलाबडालाई उन्मुक्ति दिन लागेको भन्दै प्रस्तावित विवादास्पद दफा नै विधेयको सबैभन्दा आलोचित विषय बन्न पुगेको छ।

हुन त राज्यको कार्यकारिणी अधिकार भएको मन्त्रिपरिषद्ले विभिन्न प्रकारको निर्णय लिनुपर्ने भएकोले हरेक निर्णय छानबिन भएमा अधिकारमाथि हस्तक्षेप हुने, गोप्य तथा संवेदनशील सूचनाको चुहावट हुने डर र अनिर्णयको बन्दीलगायत जोखिम हुने जाने भन्ने रायलाई पुरै इन्कार भने सकिँदैन। तथापि, भ्रष्टाचार जसरी भए, जसले गरे पनि त्यो भ्रष्टाचार नै हो। त्यसमाथि, नेपालमा सामान्य प्रशासनिक निर्णयसमेत कानूनी कारबाहीबाट बच्ने हेतुले प्राय: मन्त्रिपरिषद्बाट पारित गराउने परिपाटी बढेको आरोप छ, जसले विधिको शासनको भद्दा मजाक उड्ने गरेको छ। त्यसैले नीतिगत निर्णयको खास्टो ओढी कुनै पनि भ्रष्टाचारजन्य क्रियाकलापबाट उन्मुक्ति दिने व्यवस्थालाई कानूनी शासन अनुकूल मान्न सकिँदैन।

मूलतः नेपालको संवैधानिक व्यवस्थाबमोजिम भ्रष्टाचारसम्बन्धी अनुसन्धान गर्ने अधिकारप्राप्त निकाय आयोग मात्र हो। राजा ज्ञानेन्द्रले भ्रष्टाचार नियन्त्रण गर्न आयोग सक्षम नभएको भन्दै २०६१ फाल्गुण ५ गते शाही आयोग गठन गरी भ्रष्टाचारसम्बन्धी कारबाही गर्दा सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश मीनबहादुर रायमाझीले २०६२ फाल्गुण १ गते उक्त कदमलाई असंवैधानिक ठहर गरेका थिए। उक्त फैसलामा सम्मानित सर्वोच्च अदालतले ‘अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगलाई संविधानले तोकेको जिम्मेवारी संवैधानिक व्यवस्था यथावत् रहेसम्म संवैधानिक व्यवस्था अनुसरण गर्नू’ भनी भ्रष्टाचारसम्बन्धी अनुसन्धान गर्ने शाही आयोगको गठनलाई बदर गरेको थियो। तसर्थ, नेपालको संविधानको व्यवस्था र फैसलाबमोजिम आयोगको क्षेत्राधिकार नहुनु भनेको व्यवहारमा, त्यस विषयमा अनुसन्धान गर्ने निकायको शून्यता हुनु हो। अर्को शब्दमा भन्दा नीतिगत निर्णयउपर आयोगको क्षेत्राधिकार नहुनु भनेको अप्रत्यक्ष रूपमा नीतिगत निर्णय गर्दा भ्रष्टाचार गर्न मिल्छ भन्नु हो। 

अतः संविधानको धारा २३९ ले सबै सार्वजनिक पदको व्यक्तिले भ्रष्टाचार गरेमा आयोगले छानबिन गर्ने सक्ने व्यवस्था गरेको छ। मन्त्रिपरिषद्को नीतिगत निर्णयउपर आयोगको क्षेत्राधिकार नहुने व्यवस्था गरी भ्रष्टाचारजन्य कार्यलाई उन्मुक्ति दिने कार्यलाई संवैधानिक नैतिकता अनुकूल मान्न नसकिने हुँदा प्रस्तुत संशोधन दफा ४(१) (ख) पुनर्लेखन गर्नुपर्ने देखिन्छ।

स्थानीय व्यवस्थापिका उपर विभेद
विधेयकमा व्यवस्थापिकाको कामकारबाहीउपर आयोगको क्षेत्राधिकारसम्बन्धी अर्को महत्त्वपूर्ण संशोधन प्रस्ताव गरेको छ। आयोगको क्षेत्राधिकारसम्बन्धी प्रस्तावित दफा (४)(१)(ख) ले ‘संघीय संसद्, प्रदेशसभा वा सोअन्तर्गतका समितिको बैठकमा भएको काम कारबाही वा निर्णय वा त्यस्तो बैठकमा कुनै सदस्यले बोलेको वा गरेको कुनै काम कुराको सम्बन्धमा’ आयोगबाट यस ऐनअन्तर्गत अनुसन्धान, तहकिकात वा अन्य कुनै कारबाही हुने छैन भन्ने व्यवस्था गरेको छ।

संविधानको धारा ५६ बमोजिम संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल राज्य संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने व्यवस्था छ। तीन तहको सरकारको अवधारणाअनुसार संघमा राष्ट्रियसभा र प्रतिनिधिसभा, प्रदेशको हकमा प्रदेशसभा, र स्थानीय तहमा गाउँसभा र नगरसभा हुने गरी तीन तहको व्यवस्थापिका परिकल्पना गरेको छ। तर संशोधन प्रस्तावले तीन तहको सरकारको अवधारणा विपरीत संघ र प्रदेशको व्यवस्थापिकाको कामकारबाहीउपर छानबिन गर्न नपाउने तर स्थानीय व्यवस्थापिकाउपर भने आयोगको क्षेत्राधिकार हुने व्यवस्था गरेको छ। 

सिद्धान्तत: राष्ट्रको कानून बनाउने थलोमा जनतामा निहित भएको सार्वभौमसत्ता र राजकीय सत्ताको प्रतीक हुने भएकोले राज्यको अन्य निकायहरूबाट हस्तक्षेप निषेध गरिएको हुन्छ। त्यसैले, तीन तहको व्यवस्थापिकाबीच गरिएको विभेदकारी प्रस्तावले संघीयताको कार्यान्वयन तथा स्थानीय तहको प्रभावकारितामा समेत गम्भीर आघात पुर्‍याउने भएकोले प्रस्तुत संशोधन दफा पारित गर्नु उचित हुँदैन।

जबाफदेहिताको प्रश्न 
भ्रष्टाचार क्षम्य नहुने सामाजिक अपराध हो। भ्रष्टाचार मुद्दा ठहर नहुँदै केवल अभियोग लागेको अवस्थामै व्यक्तिको समाजमा इज्जत, प्रतिष्ठा, विश्वास आदि गिराउँछ। तर अदालतबाट कसुरमा सफाइ पाएको व्यक्तिलाई समाजमा पुनर्स्थापना गर्ने कुनै व्यवस्था ऐनले कल्पना गरेको छैन। राष्ट्रसेवक कर्मचारीको हकमा तलब सुविधा पाउने व्यवस्था गरेको छ। तर निजको वैयक्तिक वृत्ति–विकास, बढुवामा भएको प्रभाव, मुद्दा अन्तिम नहुँदासम्म निज र निजको परिवारले भोग्नु पर्ने पीडा र बेइज्जतीलगायत पुग्न गएको क्षतिको सम्बोधन गर्ने व्यवस्था प्रस्तावित ऐनमा छैन। झनै, परामर्शदाता र सामान्य नागरिकलाई मुद्दा चलाउने आधिकार छ, तर कसुर ठहरिएको अवस्थामा तिनीहरूको हकमा कुन निकायले तलब दिने वा कुन आधारमा दिने केही उल्लेख छैन। 

सारमा, विधेयकले भ्रष्टाचारसम्बन्धी कानूनको दुरुपयोग हुन सक्छ भन्ने विषय स्वीकारेको देखिँदैन। विगतमा आयोगका आयुक्त राजनारायण पाठकलाई पदमा बहाल रहेकै बेला लाखौँ घुस/रिसवत लिएको आरोपमा सो कार्यको उद्योग गरेको भनी विशेष अदालतले ठहर गरेको छ। त्यस्तै, प्रमुख आयुक्त भइसकेका दीप बस्न्यातलाई पनि विशेष अदालतले ललिता निवास जग्गासम्बन्धी भ्रष्टाचार मुद्दामा दोषी ठहर गरेको छ। त्यस्तै, पूर्वप्रमुख आयुक्त लोकमान सिंह कार्कीले शक्तिको दुरुपयोग गरी समाजमा त्रास फैलाएको भनी नागरिक समाज नै सडकमा उत्रन परेको जगजाहेर छ। तर विधेयकमा आयोगले आफ्नो अधिकार दुरुपयोग गर्न नदिन वा नागरिकको हक कसरी सुनिश्चित गर्न सकिन्छ भन्नेतर्फ कुनै विशेष व्यवस्था गरेको देखिँदैन। 

अदालतले पनि विभिन्न मुद्दामार्फत आयोगलाई हचुवाको भरमा भ्रष्टाचार मुद्दा दायर गरेको भन्दै विभिन्न समयमा ध्यानाकर्षण गराउने गरेको छ। तर लोकतान्त्रिक मूल्य मान्यता भएको राष्ट्रमा जनताको सम्मानपूर्वक बाँच्न पाउने हकजस्तो विषयमा केवल राज्यको निकायलाई ध्यानाकर्षण गराएर पुग्दैन। तसर्थ, विधेयकमा प्रस्ट रूपमै गलत मुद्दा दायर गर्ने वा कसुर ठहर नभएको अवस्थामा पर्याप्त क्षतिपूर्ति आयोगबाट भराउने प्रस्ट कानूनी व्यवस्था हुनुपर्ने देखिन्छ। त्यसो गरेमा मात्र लोकरिझ्याइँको निम्ति जबरजस्ती ठुलो रकमको बिगो दाबी गरी धेरै प्रतिवादी बनाई मुद्दा दायर गर्ने गलत अभ्यासलाई निरुत्साहित गर्न सकिन्छ। 

आयोगको जबाफदेहिताको विषय जनप्रतिनिधिको हकमा झनै पेचिलो छ। एक राजनीतिज्ञ जीवनभर आर्जेको सामाजिक प्रतिष्ठाको जगमा जनप्रतिनिधि बनेका हुन्छन्। भ्रष्टाचारको मुद्दा लाग्नेबित्तिकै उसको राजनीतिक प्रतिष्ठा खत्तम हुन्छ। यो विषय केवल जनप्रतिनिधिको व्यक्तिगत मात्र हुँदैन, किन भने संविधानबमोजिम जनतामा निहित सार्वभौमसत्ता र राजकीय सत्ता जन निर्वाचित प्रतिनिधिमार्फत प्रतिबिम्बित हुन्छ। जनप्रतिनिधिलाई भ्रष्टाचार मुद्दा लाग्ने र मुद्दा अन्तिम नभएसम्म निलम्बन हुने व्यवस्थाले त्यस क्षेत्रका जनता जनप्रतिनिधिविहीन हुन्छन्। तर धेरै वर्षपछि कसुरबाट सफाइ पाएको अवस्थामा निजलाई भएको क्षतिपूर्ति कसरी सम्बोधन गर्ने भन्ने विषय सम्बोधन गर्नुपर्छ। व्यक्तिगत क्षति त सम्बोधन गर्न सकिएला, तर राजनीतिमा पर्ने असरलाई कसरी सम्बोधन कसरी गर्ने? त्यसतर्फ पनि विधायिकाले ध्यान दिनुपर्ने देखिन्छ।

सर्वशक्तिशाली निकाय
प्रस्तावित संशोधनका दफाहरूको समग्र अध्ययन गर्दा आयोगलाई एउटा सर्वशक्तिशाली निकायका रूपमा निर्माण गर्न खोजिएको प्रस्ट देखिन्छ:

प्रथमतः प्रस्तावित संशोधन दफा १९ (१४) लाई विवेचना गरौँ। उक्त दफामा ‘यस ऐनमा अन्यत्र जुनसुकै कुरा लेखिएको भए तापनि आयोगबाट भ्रष्टाचारको सम्बन्धमा अनुसन्धान गर्दै जाँदा अन्य निकाय वा अधिकारीबाट अनुसन्धान हुनुपर्ने देखिएमा वा भ्रष्टाचारबाहेक अन्य कसुर गरेको देखिएमा आयोगले प्रचलित कानून बमोजिम आवश्यक कारबाही गर्न सम्बन्धित निकाय वा अधिकारीसमक्ष लेखिपठाउन सक्नेछ। यसरी आयोगबाट लेखि आएको सम्बन्धमा आवश्यक कारबाही गर्नु सम्बन्धित निकाय वा अधिकारीको कर्तव्य हुनेछ। त्यस्तो कर्तव्य पालना नगर्ने सम्बन्धित पदाधिकारीलाई प्रचलित कानून बमोजिम कारबाही हुनेछ’ उल्लेख छ। अर्थात्, आयोगले अनुसन्धान गर्दै जाँदा भ्रष्टाचारबाहेक अन्य कसुर गरेको देखिएमा आवश्यक कारबाही गर्न सम्बन्धित निकायसमक्ष लेखी पठाउन सक्नेछ र त्यसरी आयोगले लेखेकोमा आवश्यक कारबाही नगरे सम्बन्धित निकायले वा अधिकारीलाई कारबाही हुने व्यवस्था गरेको छ। यो प्रावधान सामान्य देखिए पनि यस व्यवस्थाले राज्यको अन्य निकायहरूको स्वतन्त्रता समाप्त पार्ने देखिन्छ। 

मूलतः राज्यको हरेक निकायले आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्दा बुद्धिमत्ता, सद्विवेक र बिनाहस्तक्षेप स्वतन्त्रसाथ प्रयोग गर्नुपर्छ। यसरी लिएको निर्णयलाई मात्र विवेकयुक्त मान्न सकिन्छ र उक्त निर्णय लिने निकायलाई उत्तरदायित्व बनाउन सकिन्छ। लोकतान्त्रिक राज्यको आधारभूत सिद्धान्त नै राज्यका निकायको जबाफदेहिता र उत्तरदायित्व हो। तर प्रस्तुत प्रस्तावित दफाले भ्रष्टाचार बाहेकको विषयमा आयोगले गरेको मूल्याङ्कनकै आधारमा राज्यको अन्य निकायले कारबाही गर्नुपर्ने, नगरे राज्यका तत् तत् निकाय र कर्मचारीलाई कारबाही गर्न सक्ने व्यवस्थालाई उचित मान्न सकिँदैन। जुन कामका लागि कानूनले जुन निकायलाई अधिकार दिएको हो, सो कार्य गर्न स्वतन्त्रता प्रदान गर्नुपर्छ। स्वतन्त्रता विहीन गरिएको निर्णयबाट, राज्यको एक निकाय र अर्कोबीच आरोप-प्रत्यारोप द्वन्द्व केवल जनताले मात्र दुःख पाउँछन्। तसर्थ, राज्यका अन्य निकायहरूको स्वतन्त्रता समाप्त पार्ने हदसम्म प्रस्तुत दफा पुनः मस्यौदा हुनुपर्ने देखिन्छ। 

दोस्रो, विधेयकले आयोगलाई आफ्नो निर्णय आफैले उल्टाउन सक्ने अधिकार दिएको छ। प्रस्तावित विधेयकको दफा १९(५) ले आयोगले कुनै व्यक्तिलाई आयोगसमक्ष उपस्थित हुन आदेश दिएकोमा आदेश बमोजिम नगर्ने सार्वजनिक संस्था, सार्वजनिक पद धारण गरेको व्यक्ति वा अन्य व्यक्तिलाई आयोगले पाँच हजार रुपैयाँसम्म जरिबाना गरी पूर्व आदेश बमोजिम गर्न आदेश दिन सक्नेछ भने दफा १९(७) ले उपदफा (५) बमोजिम आयोगले जरिबाना गर्ने निर्णय गरेकोमा सम्बन्धित कार्यालयको प्रमुख पदाधिकारी वा सम्बन्धित व्यक्तिले आयोगको आदेश पालना गर्न नसकेको मनासिब कारण उल्लेख गरी त्यस्तो जरिबाना हुनु नपर्ने भनी निवेदन दिएमा र कारण सन्तोषजनक देखिएमा आयोगले त्यस्तो जरिबानाको आदेश रद्द गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ।

अर्थात्, आयोगले जरिबाना लगाउन सक्ने अधिकार दिनुको साथै आफूले लगाएको जरिबानाको निर्णय आफै रद्द गर्न सक्नेसमेत अधिकार दिएको छ, जसलाई ठीक मान्न सकिँदैन। आफ्नै आदेश बदर गर्ने अधिकार संविधानद्वारा प्रदत्त स्वच्छ सुनवाइको हकविपरीत मात्र नभएर अधिकारको चरम दुरुपयोग हुनसक्ने अवस्था हो। त्यसमा समेत सचेत हुनुपर्ने देखिन्छ। आदेश पालना गर्न नसक्ने मनासिब कारण उल्लेख गरी निवेदन दिएमा आयोगले आफ्नो निर्णय आफैले पुनरावलोकन गर्न सक्ने अधिकार दिनु भन्दा आयोगले निर्णय गर्नुभन्दा पहिले सम्बन्धित व्यक्तिलाई सुनी बुझी प्रतिक्रिया लिई मात्र निर्णय गर्ने व्यवस्था गर्दा उचित हुन्छ। आयोगले जरिबाना लगाउने निर्णय गरेपश्चात् आफै उक्त निर्णय बदर गर्न सक्ने अधिकार दिनुलाई सुशासन र सिद्धान्त दुवै दृष्टिकोणबाट उचित मान्न सकिँदैन।

तेस्रो, विधेयकले प्रस्ताव गरेको दफा ३५ (ख) ले अख्तियार आयोगलाई भ्रष्टाचार नियन्त्रण गर्ने उद्देश्यले स्थापना भएका राष्ट्रिय–अन्तर्राष्ट्रिय संघसंस्थासँग आपसी समन्वय, सम्बन्ध तथा सहयोग अभिवृद्धि गर्ने सक्ने र विदेशी वा अन्तर्राष्ट्रिय संघसंस्थासँग सूचना आदानप्रदान तथा सहकार्य गर्न सक्ने अधिकार दिएको छ। यसरी सरकारको स्वीकृतिबेगर, विशेष गरी परराष्ट्र मन्त्रालयलाई बेवास्ता गरी, विदेशी वा अन्तर्राष्ट्रिय संघसंस्थासँग स्वतन्त्र रूपमा आयोगले सम्बन्ध विस्तार गर्न सक्ने अधिकार दिनुलाई उचित मान्न सकिँदैन। यस प्रस्तावले सरकार भित्रको अर्को सरकार निर्माण कार्यको थालनी गर्नेछ। त्यसमाथि, विधेयकले आयोगलाई संस्थान वा कुनै सङ्गठित संस्था लगायतउपर छानबिन गर्ने सक्ने अधिकार दिएको परिप्रेक्ष्यमा आफैँले अनुसन्धान गर्नुपर्ने संस्थालाई सूचना दिन र सम्बन्ध विस्तार गर्न सक्ने कानूनी प्रावधान निर्माण गर्नु ठिक मान्न सकिँदैन। 

निष्कर्ष
अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन २०४८ को तेस्रो संशोधनसम्बन्धी विधेयक विद्यमान राष्ट्रिय अवस्थाको वस्तुनिष्ठ अध्ययन गरी मस्यौदा गरेको देखिँदैन। प्रस्ताव गरेको नीतिगत निर्णयउपर आयोगको क्षेत्राधिकार नहुने व्यवस्थाले आयोगले राजनीतिज्ञलाई उन्मुक्ति दिन्छ भन्ने सामाजिक भाष्यलाई थप मलजल गर्नेछ। त्यस्तै, आयोगका पदाधिकारीहरूले विगतमा शक्तिको दुरुपयोग गरेको तितो यथार्थ सम्बोधन गर्न कुनै संरक्षणकारी व्यवस्था गरिएको छैन। सस्तो लोकप्रियताको निम्ति धेरै बिगो र धेरै व्यक्तिलाई मुद्दा दायर गर्ने तर अदालतमा अभियोग पुष्टि गर्न नसकेको अवस्थामा व्यक्तिलाई हुन जाने क्षति सम्बोधन गर्न स्पष्ट क्षतिपूर्तिको व्यवस्था छैन। जसले गर्दा समग्रतामा विधेयकले आयोगलाई उत्तरदायित्व र जबाफदेहिता कम तर अधिकार धेरै भएको सर्वशक्तिशाली संवैधानिक निकायको रूपमा परिणत गर्ने देखिन्छ, जुन लोकतन्त्रको निम्ति उचित होइन। त्यसैले, संसद्ले सरकारवाला तथा जनताबीच सार्वजनिक छलफल गरी, सुझाव लिई, अन्तर्राष्ट्रिय अभ्याससमेत अध्ययन गरी समग्र कानूनको पुनः मस्यौदा गर्नुपर्ने देखिन्छ। 

अतः अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन २०४८ को तेस्रो संशोधनसम्बन्धी विधेयकमा धेरै कमीकमजोरी रहेकोले सरकारवाला तथा जनताबीच सार्वजनिक छलफल गरी, सुझाव लिई, अन्तर्राष्ट्रिय अभ्याससमेत अध्ययन गरी समग्र कानूनको पुनः मस्यौदा गर्नुपर्ने देखिएको संसद्ले पारित गर्नु उपयुक्त हुँदैन।

(लेखक अधिवक्ता हुन्। उकालोको विचार खण्डमा छापिएका सामग्री लेखकका निजी हुन्।)