त्रुटिपूर्ण छ भ्रष्टाचार निवारण ऐन संशोधन विधेयक

ट्रान्सपरेन्सी इन्टरनेसनलले सार्वजनिक गर्ने भ्रष्टाचार अवधारणा सूचकांक प्रतिवेदनमा नेपाल अति भ्रष्टाचार हुने मुलुकको सूचीमा पर्दै आइरहेको छ। जनस्तरमा पनि ठूला भ्रष्टाचारका काण्डमा उच्च तहका नेताहरूको प्रत्यक्ष वा अप्रत्यक्ष संलग्नता रहने र शक्तिको दुरुपयोग गरी अनुसन्धान र न्यायिक निरूपणमा ‘आफ्ना’लाई संरक्षण गर्ने गरेको आम बुझाइ छ। यस बुझाइलाई तोड्न भ्रष्टाचार निवारण ऐन २०५९ लाई संशोधन गर्न बनेको विधेयकमाथि संसदीय समितिमा छलफल भई पारित भएको छ। भ्रष्टाचारसम्बन्धी कानून परिमार्जन गर्न बनेको सो संशोधन विधेयकमा समेटिएका महत्त्वपूर्ण प्रावधानउपर यथोचित विवेचना आवश्यक छ। 

अनियमितताको जड 
भ्रष्टाचार निवारण ऐन फौजदारी कानून हो। फौजदारी कानून स्पष्ट र अनुमान गर्न सकिने हुनुपर्छ भन्ने कानूनी शासनको मूल मान्यता हो। कानूनले स्पष्ट रूपमा कसुरको परिभाषा र सजाय दुवै गरे मात्र व्यक्तिहरूले के गर्दा कानूनको उल्लङ्घन हुन्छ र के गर्दा हुँदैन भन्ने कुरा बुझ्छन्। सोहीअनुरूप आफ्नो आचरण र व्यवहार सञ्चालन गर्न पाउँछन्। तर प्रस्तुत भ्रष्टाचार निवारण ऐन संशोधन विधेयकमा भ्रष्टाचार कसुरसँग सम्बन्धित ‘गैरकानूनी हानि पुर्‍याउने’, ‘स्वार्थ बाझिने’, ‘सम्पत्ति हिनामिना‘, ‘हानिनोक्सानी’ लगायत धेरै अस्पष्ट र अनिश्चित शब्दावली प्रयोग भएका छन्। यी शब्दको परिभाषा ऐनमा कतै गरिएको देखिँदैन।

त्यस्तै, विधेयकमा जुन शब्द परिभाषित गरिएको छ, त्यो अर्को कानूनसँग बाझिएको छ। विधेयकले भ्रष्टाचार निवारण ऐनको दफा २(१)(घ) मा उल्लिखित ‘राष्ट्रसेवक’को परिभाषा अझ फराकिलो बनाएको छ। तर त्यो परिभाषा अर्को फौजदारी कानून, मुलुकी अपराध संहिता २०७४ को दफा ३(ञ) मा उल्लेखित राष्ट्रसेवकको परिभाषाभन्दा फरक छ। यसरी कानूनपिच्छे, त्यो पनि दुवै फौजदारी ऐनमा एकै शब्दको परिधि फरक हुँदा व्याख्या र अभ्यासमा झनै जटिलता थपिँदै जान्छ।

त्यस्तै ‘सार्वजनिक संस्था’को प्रकारमध्ये एकको सरकारको पूर्ण वा आंशिक स्वामित्व भएको वा ‘नियन्त्रण’ भएको संस्था भनी सम्झनु पर्ने भनी परिभाषा गरेको छ।

तर सरकारको नियन्त्रण मान्न कति प्रतिशत शेयर वा कुन प्रकारको नियन्त्रण हुनुपर्छ कतै उल्लेख छैन। झन् ‘सार्वजनिक संस्था’को परिभाषा विद्यमान संविधानसँग ठाडै बाझिएको छ। नेपालको संविधान २०७२ ले अंगीकारको अर्थ, उद्योग र वाणिज्यसम्बन्धी नीतिअनुसार नेपालमा सार्वजनिक, निजी र सहकारी क्षेत्रसहित तीन खम्बे अर्थनीति अपनाएको छ।

तर उक्त व्यवस्था विपरीत प्रस्तावित दफा २ (ग)ले सरकारको स्वामित्व र नियन्त्रणमा रहेको बाहेकका प्रचलित कानूनबमोजिम स्थापित कम्पनी, संस्थासमेतलाई ‘सार्वजनिक संस्था’को परिधिभित्र राखेको छ। तर संविधानले समृद्ध अर्थतन्त्रको निर्माणका निम्ति तीन भिन्न प्रकारको संस्था परिकल्पना गरेकोमा सबै संस्थालाई, त्यो पनि सम्बन्धित विषयको विशेष ऐनबाट नभई भ्रष्टाचार ऐनमार्फत सार्वजनिक संस्था बनाउने प्रस्ताव संविधान अनुकूल मान्न सकिँदैन।

अतः कानूनलाई अस्पष्ट राखी, अभियोजन गर्ने निकायलाई व्याख्या गर्ने ठाउँ दिई तजबिजी अधिकारलाई प्रश्रय दिने कार्यले अनैतिक क्रियाकलाप मौलाउने सम्भावना बढी हुन्छ। अस्पष्ट कानून पारित गर्दा कानूनी शासन स्थापित हुँदैन। तसर्थ, विधेयकमा रहेका आधारभूत त्रुटि सम्बोधन गरी स्पष्ट कानून निर्माण गर्नुपर्ने देखिन्छ।

नजिर, सिद्धान्त उल्ट्याउने प्रयास 
विधेयकमा अनुसन्धान गर्ने निकायले अनुसन्धानका क्रममा दशी एवं प्रमाणस्वरूप रिसवतबापत रकम उपलब्ध गराउन सक्ने अधिकार दिने दफा ६२ (घ) थपी प्रस्ताव गरेको छ। तर उक्त संशोधन प्रस्ताव सर्वोच्च अदालतको फैसला विपरीत छ।

प्रस्तावित ६२ (घ) को उपदफा (२) मा अनुसन्धान आधिकारीले ‘परिचालन गरिएको सुराकी वा अनुसन्धान सूत्रबाट वा अन्य कुनै माध्यमबाट राष्ट्रसेवकले रिसवत माग गरेको सूचना वा जानकारी प्राप्त भए अनुसन्धान अधिकारीले मातहतका कर्मचारी वा उजूरवाला वा अन्य कुनै व्यक्तिमार्फत त्यस्तो राष्ट्रसेवकलाई अनुसन्धानको क्रममा दशी एवं प्रमाणस्वरूप रिसवतबापत माग बमोजिमको रकम उपलब्ध गराउन सक्नेछ’ भन्ने व्यवस्था गरेको छ।

तर सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले अधिवक्ता विष्णुप्रसाद घिमिरेविरुद्ध संघीय संसद्समेत मुद्दामा अनुसन्धान अधिकारी आफैँ रकम दिने, दिलाउने अनि मानिस पक्राउ गर्ने, मुद्दा चलाउने र सजाय दिलाउने र बरामद गरेको रकम आफैँ राख्ने र पुनः अर्को व्यक्तिलाई त्यसै गर्ने कार्यले अनुसन्धानप्रतिको विश्वसनीयता कमजोर बनाउँछ भन्ने ठहर गरेको छ। उक्त फैसला अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको नियमावली २०५९ को  नियम ३० मा रहेको व्यवस्थाको हकमा भए तापनि अदालतले अनुसन्धान गर्ने निकाय स्वयंले जबरजस्ती अपराध गर्न उत्प्रेरित गर्न कार्यलाई अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास, अदालतबाट प्रतिपादित सिद्धान्त, संविधानको धारा २०(९) समेतको आधारमा संविधानसम्मत मान्न सकिँदैन भनेको हो। त्यसैले संसद्ले जानीजानी यस प्रकारको संशोधन दफा पारित गर्दा अदालतसँग टकराबको स्थितिमा पुर्‍याउँछ।

अर्को विवादास्पद संशोधन प्रस्ताव हो थप गरिएको दफा ६२ (ख)। उक्त दफाले ‘प्रचलित कानूनमा जुनसुकै कुरा लेखिएको भए तापनि कसैले यस ऐनबमोजिम कसुर गरेको वा त्यस्तो कसुरको उद्योग गरेको कुरा पुष्टि हुने गरी श्रव्य, दृश्य वा श्रव्य–दृश्यको विद्युतीय अभिलेख सम्बन्धित अनुसन्धान अधिकारी वा अदालतसमक्ष पेस गरेमा त्यस्तो अभिलेखलाई अदालतले प्रमाणको रूपमा ग्रहण गर्ने सक्नेछ’ भन्ने व्यवस्था गरेको छ। तर सर्वोच्चले कानूनसम्मत तयार गरिएको विद्युतीय सामग्रीलाई मात्र प्रमाण लिन मिल्छ भनी विधिशास्त्र स्थापित गरेको छ।

सर्वोच्च अदालतका विभिन्न मुद्दाबाट स्थापित नजिर-सिद्धान्तअनुरूप अख्तियार प्राप्त निकायको स्वीकृति, मन्जुरी वा जानकारीबाट तयार गरिएको, स्वच्छताको प्रत्याभूति हुने, छायांकन गर्दा सम्बन्धित व्यक्तिलाई कुनै डर, धाक, धम्की र दबाब आदिमा पारिएको थिएन र प्रमाणमा पेश भएको त्यस्ता प्रमाण कुनै प्रकारबाट बेहोरा तलमाथि पारिएको छैन भनी ढुक्क हुने अवस्था देखिनुपर्छ भन्ने मान्यता स्थापित गरेको छ। झन् अहिले ‘एआई’ तथा ‘डिपफेक’ प्रविधि प्रयोग गरी कृत्रिम आवाज र भिडियो पनि निर्माण गर्न सकिने प्रविधि विकास भइसकेको छ। त्यसैले पेश गरिने विद्युतीय अभिलेख अनुसन्धानको सामग्री हुन सक्छ, जसको कानूनसम्मत परीक्षण गरेपछि मात्र प्रमाणमा ग्रहण गर्नुपर्छ।

तसर्थ, 'अन्य कानूनमा जुनसुकै लेखिएको भए तापनि' भन्ने शब्दावली स्थापित नजिरको मात्र विपरीत नभई यसले प्रमाण ग्रहण गर्दा आउने जटिलतासमेत नजरअन्दाज गरेको छ।

हदम्यादको अन्तर्य
प्रस्तुत विधेयकको सबैभन्दा विवादास्पद विषय हो हदम्यादसम्बन्धीको व्यवस्था। भ्रष्टाचार निवारण ऐन २०४९ मा हदम्यादसम्बन्धी व्यवस्था गरेको छैन। तर भ्रष्टाचार अनुसन्धान गर्ने अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन २०४८ ले भने सार्वजनिक संस्थाको सम्पत्ति हिनामिना गरेको बाहेकको विषयमा कसुर भएको चार वर्षभित्र मुद्दा दायर गर्ने हदम्यादको व्यवस्था गरेको छ। त्यसै आयोग ऐनसँग परिमार्जन गरी भ्रष्टाचार निवारण विधेयकको दफा ४५ मा मुद्दा चलाउने अवधि भनी भ्रष्टाचारजन्य कसुरमा त्यस्तो कार्य भएको थाहा पाएको मितिले पाँच वर्षभित्र मुद्दा चलाउनुपर्छ भने पदमा रहेको बखत मुद्दा चलाउन नमिल्ने व्यक्तिको हकमा अवकाश भएको मितिले पाँच वर्षभित्र मुद्दा चलाउन पाउने व्यवस्था प्रस्ताव गरेको छ। तर सरकार, सामुदायिक वा सार्वजनिक सम्पत्ति हिनामिना गरी भ्रष्टाचार गरेमा मुद्दा चलाउने हदम्याद नहुने व्यवस्था छ। तर चौतर्फी आलोचनापश्चात् प्रतिनिधिसभाको राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समितिले दफा ४५ को संशोधन प्रस्ताव हटाउने निर्णय गरेपश्चात् अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन २०४८ साबिक दफा २९ को व्यवस्था कायम हुने देखिएको छ।

भ्रष्टाचारसम्बन्धी मुद्दामा हदम्याद रहनु पर्छ कि पर्दैन भन्नेबारे अन्तर्राष्ट्रिय रूपमा एकै मान्यता छैन। पश्चिमी युरोपका राष्ट्रमा कसुरको प्रकृतिअनुसार तीन देखि २० वर्ष सम्मको हदम्यादको व्यवस्था छ। विशेषगरी ‘सिभिल ल’ प्रणालीका राष्ट्रहरूमा हदम्यादको व्यवस्था राख्ने अभ्यास देखिन्छ। छिमेकी भारतमा भने हदम्यादको व्यवस्था छैन। आयरल्यान्डमा भने नौलो प्रयोग भएको देखिन्छ, जहाँ कानूनले हदम्यादको व्यवस्था गरेको छैन। मुद्दा लामो समयपश्चात् दायर भएको अवस्थामा भने प्रतिवादीको निष्पक्ष सुनुवाइको अधिकार हनन गरी पूर्वाग्रहपूर्ण रहेको भन्दै प्रतिरक्षाको दाबी लिन पाउने व्यवस्था छ। नेपालमा पनि भ्रष्टाचार निवारण ऐन २०१७ मा सरकारी सम्पत्ति हिनामिनामा कुनै हदम्याद नरहेको तर सोबाहेकका विषयमा अनुसन्धान कारबाही शुरू भएको मितिले दुई वर्षको हदम्यादको व्यवस्था थियो। 

अतः कानूनमा हदम्याद प्रस्ताव गर्नु पछाडिको उद्देश्य वा हटाउनुको कारणबारे पनि छलफल भएको देखिँदैन। हदम्याद राखेर भष्टाचारीलाई उन्मुक्ति दिने र सधैँ अनुसन्धान गर्छु भनी धम्क्याउने र तर्साउने परिपाटीबीच सन्तुलन खोजी गर्नुपर्ने देखिन्छ। तर राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समितिले हदम्याद नराख्ने निर्णय गर्दा कारण देखाएरभन्दा पनि केबल सार्वजनिक आलोचनालाई मत्थर पार्ने मनसायले निर्णय गरेको देखिन्छ। 

मस्यौदाले देखिएको ‘भित्री’ उद्देश्य
प्रस्तावित विधेयकको अद्दोपान्त अध्ययन गर्दा आयोग नेपालको प्रशासनिक क्षेत्रको सर्वोच्च नियामक निकाय (सुपर रेगुलेटर) बन्ने परिदृश्य देखिन्छ। जस्तै; प्रस्तावित भ्रष्टाचार निवारण ऐनको दफा ८ को संशोधनले आयोगलाई सार्वजनिक खरिद ऐनविपरीत प्रतिस्पर्धालाई जानीजानी प्रभाव शून्य वा सीमित वा कमजोर बनाउने, कानून, उल्लिखित शर्त, मापदण्ड र प्रतिकुलका कार्यलाई अनुसन्धान गर्ने अधिकार दिएको छ। सार्वजनिक खरिद प्रक्रियामा देखिएको अनियमितता रोकथाम गर्ने हेतुले संशोधन प्रस्ताव ल्याएको भए पनि असल सुशासनको दृष्टिकोणले यो उचित भने छैन। सार्वजनिक खरिद प्रक्रियामा देखिएका गलत अभ्यासलाई त्यसैसम्बन्धी कानूनलाई सुदृढ गर्ने र नियमन गर्ने निकायको दक्षता, क्षमता अभिवृद्धि गरी प्रभावकारिता बनाउँदै लगी सम्बोधन गर्नुपर्ने हो। भ्रष्टाचार ऐनमा सार्वजनिक खरिदको परिणामभन्दा पनि प्रक्रियाको मूल्यांकन गर्ने अधिकार आयोगलाई दिँदा अन्ततोगत्वा हरेक सार्वजनिक खरिदसम्बन्धी प्रक्रियामा आयोगको स्वीकृत नलिईकन कुनै अड्डाले निर्णय नगर्ने गलत परिपाटी विकास हुने देखिन्छ। 

त्यस्तै, निजी क्षेत्रलाई समेत सार्वजनिक संस्था भनी परिभाषा प्रस्ताव गर्दा, भ्रष्टाचार कानूनलाई सार्वजनिक खरिद ऐनसँग जोडेर हेरेको अवस्थामा, सार्वजनिक खरिद ऐन निजी क्षेत्रलाई लगाउनु उपयुक्त हुन्छ कि हुँदैन भन्नेबारे मूल्यांकन नभएको देखिन्छ। झन् यसले कम्पनी रजिस्ट्रार कार्यालय, धितोपत्र बोर्डजस्ता सम्बन्धित विषयका विशेषज्ञ- नियमनकारी-निकायलाई प्रभावकारी बनाउने भन्दा भ्रष्टाचार अनुसन्धान गर्ने निकायलाई 'सुपर रेगुलेटर'को रूपमा विकसित गर्न खोजेको देखिन्छ। यस सन्दर्भमा संसद्को उपसमितिले निजी क्षेत्रलाई आयोगको क्षेत्राधिकारमा नराख्ने निर्णय विद्यमान अवस्थामा उपयुक्त देखिन्छ। 

विवेचना गर्दा, प्रस्तुत विधेयक भ्रष्टाचार नियन्त्रण तथा निवारण गर्नेभन्दा पनि घुमाउरो तरिकाले राष्ट्रको सर्वोच्च नियमककारी कानून बन्नेतर्फ उन्मुख देखिन्छ। आफ्नो मूल उद्देश्यबाट विमुख हुँदा समग्र राष्ट्रलाई नै हानि हुने भएकाले भ्रष्टाचार नियन्त्रण गर्न बनेको कानून केबल मूल उद्देश्य हासिल गर्न केन्द्रित हुनुपर्छ।

निचोड
प्रस्तुत संशोधन विधेयकमा कसुरको परिभाषामा स्पष्टता छैन, जसले गर्दा नियामक निकायको स्वविवेक र स्वेच्छाचारितालाई कानून अधीनस्थ बनाउन सकिने अवस्था देखिँदैन। यस विधेयकले ठूलालाई उन्मुक्ति र सानालाई जथाभाबी मुद्दा लगाउने परिपाटी अन्त्य गर्ने देखिँदैन। विधेयकले भ्रष्टाचार निवारण र नियन्त्रणभन्दा पनि सर्वोच्च नियामक निकाय निर्माणको प्रयत्न गरेको देखिन्छ, जुन संविधान अनुकूल होइन। भ्रष्टाचार निवारण ऐन २०५९ सम्बन्धी प्रस्तावित विधेयकमा धेरै कमीकमजोरी रहेकोले यथास्थितिमा पारित गर्नु उपयुक्त हुँदैन। विद्यमान अवस्थामा साबिक ऐनलाई केही फेरबदल गरेर मात्र हुँदैन। संरचनागत रूपमै परिवर्तन नगरी भ्रष्टाचार नियन्त्रणमा परिणाम दिन सक्ने अवस्थामा छैन सो ऐन।

(लेखक अधिवक्ता हुन्। उकालोको विचार खण्डमा छापिएका सामग्री लेखकका निजी हुन्।)