संवैधानिक इजलासले गुमाएको विवेक

सर्वोच्च अदालतले संवैधानिक निकायको नियुक्तिसँग सम्बन्धित रिट निवेदनउपर निर्णय गरेको छ। केपी शर्मा ओली नेतृत्वको सरकारले संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०७७ जारी गरी ३२ जना तथा संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०७८ जारी गरी २० जना गरी कुल ५२ जना संवैधानिक पदाधिकारीको नियुक्तिविरुद्ध रिट दायर भएको थियो।

उक्त विषयमा सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले बहुमत र अल्पमतको रायका आधारमा फैसला गरेको छ। नियुक्ति सदर गरी रिट खारेज गर्ने बहुमतको राय न्यायाधीश मनोजकुमार शर्मा, कुमार चुडालको र केही फरक रायसहित सपना प्रधान मल्लको थियो भने अल्पमतको नियुक्ति बदर गर्न रिट जारी गर्नुपर्ने राय प्रधानन्यायाधीश प्रकाशमान सिंह राउत र न्यायाधीश नहकुल सुवेदीको थियो। 

फैसलाउपर विभिन्न दृष्टिकोणबाट टिप्पणी आएको छ। यद्यपि, अहिले अदालतले संक्षिप्त फैसला मात्र आएकोले आदेशको विस्तृत अध्ययन गर्न सकिँदैन। तथापि, संक्षिप्त आदेशमा प्रत्येक न्यायाधीशले औँल्याएका मुख्य कानूनी प्रश्न र त्यसउपर निजहरूले राखेका विचार भने प्रतिबिम्बित छ। समग्रमा इजलासको दुवै कित्ताको रायलाई विश्लेषण गर्दा कुनै पनि न्यायाशीशले यस मुद्दामा उठेको शासन व्यवस्थासम्बन्धी गम्भीर संवैधानिक प्रश्नलाई उत्तर दिने चेस्टा गरेनन्। फलतः संवैधानिक इजलासको फैसला संवैधानिक निर्णय भन्दा पनि सामान्य प्रशासनिक निर्णय बन्न पुगेको छ। 

तीन-कोणीय इजलासको राय  
न्यायाधीशद्वय मनोजकुमार शर्मा र कुमार चुडालले मूलतः संविधानको धारा ११४ बमोजिम मन्त्रिपरिषद्ले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने उल्लेख गरे। संवैधानिक निकायमा ठुलो सङ्ख्याका प्रमुखलगायत पदाधिकारी पद रिक्त भएकोले उक्त निकायलाई क्रियाशील बनाउन विद्यमानता प्रकट भएकोले संविधानबमोजिम नै अध्यादेश जारी भएको माने। हाल उक्त अध्यादेश निष्क्रिय भएकोले थप संवैधानिक परीक्षण गर्न नपर्ने ठहर गरे। साथै, संवैधानिक परिषद्को बैठकमा संविधानले व्यवस्था गरेबमोजिम कुनै सदस्यलाई वञ्चित नगरेको र बिहान नौ बजेको बैठककै निरन्तरता बेलुका पाँच बजेको बैठक रहेकोले पुनः सूचना दिनुपर्ने भन्ने तर्कसँग सहमत हुन नसकेको भन्ने आधारमा रिट खारेज गर्नुपर्ने राय दिए। 

त्यस्तै, न्यायाधीश सपना मल्लले लामो समयसम्म अनिर्णय र अनिश्चितताको अवस्थाबाट मुक्त गर्न आवश्यक भएको भन्ने कारण देखाई संवैधानिक परिषद्को नियुक्ति बदर गर्नुपर्दैन भनिन्। तर न्यायाधीश मनोजकुमार र कुमार चुडालभन्दा फरक, निजले संसदीय सुनुवाइ प्रक्रियामा लैजानू पर्ने राय व्यक्त गरिन्। संविधान र नियमावलीले स्पष्ट सुनुवाइको व्यवस्था गरेको छ, जुन तत्कालीन अवस्थामा त्यो सम्भावना भएन। तर अहिले सकिन्छ, त्यसैले हाल कार्यरत पदाधिकारीहरूलाई यो फैसला भएको मितिले ४५ दिनभित्र संसदीय सुनुवाइ प्रक्रियामा लैजानु भन्ने परमादेश जारी गर्नुपर्ने राय दिइन्। 

प्रधानन्यायाधीश प्रकाशमान सिंह राउत र न्यायाधीश नकुल सुवेदीले भने संवैधानिक परिषद्को बैठकको रितपूर्वक सूचना पाउने सभामुखको हकलाई निष्प्रभावी बनाएको कारण मिति २०७७ मंसिर ३० मा नियुक्ति भएका ३२ जनाको नियुक्ति बदर हुने, तर मिति २०७८ वैशाख २६ मा दोस्रो पटक नियुक्ति भएका २० जनाको हकमा भने सभामुखले सूचना प्राप्त गरेकोले सुनुवाइको हक हनन नभएकोले नियुक्ति सदर गर्ने राय व्यक्त गरेका छन्। 

फैसलाउपर विवेचना 
समग्रतामा इजलासले संवैधानिक प्रश्नभन्दा पनि प्राविधिक आधारमा फैसला गरेको देखिन्छ। नेपालको संविधानको धारा ११४ मा “संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने” र यसरी जारी भएको अध्यादेश ऐनसरह मान्य हुने, त्यस्तो अध्यादेश जारी भएपछि बसेको संघीय संसद्को दुवै सदनमा पेस गरिने र दुवै सदनले स्वीकार नगरे स्वतः निष्क्रिय हुने व्यवस्था रहेको छ। त्यसैले कार्यकारणी अधिकार प्रयोग गरेर अध्यादेश ल्याउन सकिन्छ कि सकिँदैन, राष्ट्रपतिले जारी गर्न सक्छन् कि सक्दैनन्, तत्काल लागू हुन्छ कि हुँदैन, खारेज भएको कानूनको परीक्षण हुन्छ कि हुँदैनजस्ता यस आदेशमा बहुमतको रायले पहिचान गरिएका प्रश्न सामान्य प्रकारका हुन्, जसको उत्तर प्रस्ट रूपमा धारा ११४ ले नै दिएकै छ। 

संवैधानिक इजलासले संविधानको धारा ११४ बमोजिम अध्यादेश जारी गर्ने  सीमा-यसका पूर्वसर्त, धारा ११४ मा भएको ‘तत्काल’ भन्ने शब्दको संवैधानिक व्याख्या गर्नेछ भन्ने अपेक्षा थियो। त्यस्तै, संसदीय सुनुवाइविना नियुक्ति उपरको संवैधानिक परीक्षणजस्ता महत्त्वपूर्ण प्रश्नको उत्तर दिने प्रयास गर्ने छ भन्ने ठानिएको थियो। अन्ततः फैसला  तत्कालीन प्रतिनिधिसभाका सभामुख अग्नि सापकोटाले संवैधानिक परिषद्को बैठकको सूचना प्राप्त गरे कि गरेनन्, विशेष गरी  बेलुकी पाँच बजेको बैठकलाई मिति २०७७ कात्तिक ३० बिहान नौ बजे बसेको बैठकको निरन्तरता मान्न सकिन्छ कि सकिँदैन भन्ने आधारमा चार जना न्यायाधीशको राय आधारित रह्यो।

अल्पमतको राय पनि पदाधिकारीहरूको पद लामो समयसम्म खाली रहनुलाई किमार्थ उचित मान्न नसकिने भन्यो। साथै व्यवहारिकताको आधारमा संविधान र कानूनका व्यवस्था पन्छाउन सकिँदैन भन्यो। जसले गर्दा अध्यादेशको सीमा उपर व्याख्या गर्ने छ भन्ने आसा जगायो। तर रायको अन्तमा गएर मिति २०७८ वैशाख २६ मा अध्यादेश जारी गरी नियुक्ति भएका २० जनाको नियुक्ति प्रतिनिधिसभाको सभामुखले सूचना प्राप्त गरेको आधारमा सदर गर्ने राय व्यक्त गर्‍यो। अतः अल्पमतको राय पनि संवैधानिक धरातलमा आधारित नभई, केवल प्राविधिक कारणले अल्पमतको राय हुन पुगेको स्पष्ट रूपमा दर्सायो।

संवैधानिक इजलासले पहिले नै संविधानको धारा ११४ बमोजिम अध्यादेश जारी गर्न सक्ने अधिकारको सीमाबारे केही बोलिसकेको थियो। वोर्णबहादुर कार्की लगायतले २०७८ जेठ ८ गतेको मन्त्रिपरिषद्को निर्णय र सिफारिसअनुसार प्रतिनिधिसभाको विघटन गरिएको र लगत्तै अर्को दिन (२०७८ जेठ ९ मा) मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसबमोजिम राष्ट्रपतिबाट जारी भएको नेपाल नागरिकता (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०७८  ले  साबिक नागरिकता ऐनमा रहेका प्रावधानलाई अध्यादेश जारी गरी परिवर्तन गरेको उपर मुद्दा दायर गरेका थिए। उक्त मुद्दामा संवैधानिक इजलासले "कार्यकारिणी अंगलाई प्रदान गरिएको अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार अंकुश वा सीमारहित भने हुँदैन।

मूलतः कार्यकारिणीद्वारा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा अध्यादेश जारी गरिने हुँदा उक्त कानून स्थायी वा दीर्घकालीन प्रकृतिको नभई सीमित समयसम्म लागू हुन्छ।” भनी व्याख्या गरेको थियो। संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन नचलेको अवस्थामा “तत्काल उत्पन्न परिस्थितिको सामना गर्न कुनै विषयमा कानून निर्माण गर्नू परेमा” मात्र जारी गर्न सकिन्छ भनी अध्यादेशको सीमासम्बन्धी व्याख्या गरेको थियो। तथापि, सो मुद्दामा, फैसला हुँदा सरकारले उक्त नागरिकता अध्यादेश जारी गर्न सकेन र स्वतः निष्क्रिय भयो, त्यसैले अध्यादेश बदर मागउपर रिट जारी भने गरेन। 

तर, प्रस्तुत नियुक्तिसम्बन्धी मुद्दामा संवैधानिक इजलास आफैले अध्यादेश सम्बन्धमा केही समय पहिला गरेको फैसलाको भावना पनि आत्मसाथ गर्न सकेन। मूलतः इजलासले नियुक्तिको विषयमा नेपालको संवैधानिक संरचनामा संवैधानिक निकायको भूमिका र संवैधानिक परिषद्को महत्त्व अनुभूत गर्न सकेन।  

प्रथमतः संवैधानिक निकायलाई पनि न्यायपालिकाझैँ कार्यपालिकाबाट स्वतन्त्र अस्तित्व र अधिकारयुक्त संरचना निर्माण बनाउने अवधारणालाई संविधानले अंगीकार गरेको छ। मूलतः कार्यपालिकाकै वर्गीकरणभित्र पर्ने कार्यहरू गर्नुपर्ने भएता पनि कार्यपालिकालाई सबै क्षेत्रमा सहजै विश्वास गर्न नसकिने हुनाले उसको स्वेच्छाचारिता नियन्त्रण गर्न र कार्यसम्पादन निष्पक्ष ढंगले गराउन संवैधानिक निकायजस्ता स्वतन्त्र निकायको निर्माण गरिएको हो। त्यसैले, ती निकायको नियुक्तिमा कार्यपालिकाबाट हुन सक्ने प्रभावबाट मुक्त पार्ने उद्देश्यसाथ संवैधानिक परिषद्को परिकल्पना गरिएको हो। तर कार्यपालिकाले अत्यावश्यक समयमा प्रयोग हुने विधायिकी अधिकार प्रयोग गरी संवैधानिक परिषद्को काम कारबाहीमा परिवर्तन गरी आफै हाबी हुने गरी अध्यादेश जारी गरेको थियो उतिखेर, जसलाई यस फैसलाले विवेचना गरेन।  

दोस्रो, संवैधानिक परिषद्ले कानूनको अभावको कारण संवैधानिक निकायमा नियुक्ति हुन नसक्ने अवस्था भएकाले उतिखेर अध्यादेश जारी गरेको होइन। संसद्ले संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी ऐन, २०६६ जारी गरी सो अनुरूप नियुक्ति भइरहेको नै थियो। त्यसैले, प्रस्तुत मुद्दामा कानून नभएर नियुक्ति हुन नसकेको अवस्था थिएन। बरु तत्कालीन अवस्थामा राजनीतिक सन्तुलनको आधारमा कार्यपालिकाले आफ्नो इच्छा अनुकूल नियुक्तिहरू गर्न नसकेको र सोही कारण अध्यादेश जारी भएको हो। र, उक्त अध्यादेशले संवैधानिक परिषद्को नियुक्ति कार्यविधिमा अध्यादेशमार्फत कानून परिवर्तन गरी नियुक्ति गराएको हो। तर यस तथ्यबारे फैसलाले मूल्यांकन गरेन। 

तेस्रो, संसद्को दुवै सदन नचलेको अवस्थामा सिर्जना भएको नयाँ समस्या थिएन संवैधानिक निकायका पदहरूको रिक्तता।  ती पदहरू संसद्को सदन चलिरहेको अवस्थामा पनि रिक्त नै थियो। तसर्थ, दुवै सदन नचलेको अवस्थामा तत्काल उत्पन्न परिस्थिति भन्न मिल्ने अवस्थै छैन, थिएन। त्यसैले, संविधानको धारा ११४ बमोजिम अध्यादेश जारी गर्ने तत्काल आवश्यकको  मापदण्ड पूरा गर्‍यो कि गरेन भन्ने विश्लेषणसमेत फैसलाले गरेको छैन।

चौथो, बढ्दो भ्रष्टाचारलाई अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले नियन्त्रण गर्न सकेन भन्दै तत्कालीन राजा ज्ञानेन्द्रले 'जनताको चाहना र आवश्यकताको आधारमा  भ्रष्टाचार नियन्त्रण गर्न' शाही आयोग गठन गरेका थिए। ज्ञानेन्द्रको सो निर्णयलाई सर्वोच्चले 'आवश्यकताको सिद्धान्तको आधारमा भइरहेको संवैधानिक संरचनालाई तहसनहस पार्ने कार्य गर्ने नभई तत्काल समाधान हुनुपर्ने, समाधानको विकल्प नै नभएको अवस्थामा स्पष्ट संवैधानिक व्यवस्था विपरीत नहुने गरी त्यस्तो अवस्थाको निरूपणसम्म गर्ने' भन्दै शाही आयोग गठनको कार्यलाई असंवैधानिक ठहर गरेको थियो। अहिले अदालत आफैले चार वर्षभन्दा बढी समय व्यतीत गर्दै अन्ततः राज्यलाई अन्योल, अनिर्णय र अनिश्चितताबाट मुक्त गर्ने नाममा नियुक्ति सदर गर्ने कार्यलाई संविधानतः उचित मान्न सकिँदैन। त्यसैले प्रस्तुत फैसलामा आवश्यकताको सिद्धान्तलाई प्रयोग गर्दा शक्ति-पृथकीकरण र संविधानवादको परिधिभित्र जाँच नगरी फैसला गरेको देखिन्छ। 
….
पाँचौँ, संविधानको धारा २९२ ले संवैधानिक परिषद्को सिफारिसमा नियुक्त हुने संवैधानिक निकायका पदाधिकारीलगायत नियुक्ति गर्नुभन्दा पहिले संघीय कानूनबमोजिम संसदीय सुनवाइ हुनेछ भनेर प्रस्ट संवैधानिक व्यवस्था गरेको छ। संघीय नियमावलीमा ४५ दिनभित्र सुनुवाइ गरी राय सम्बन्धित निकायमा पठाउने व्यवस्था छ र यदि समितिले निर्णय उपलब्ध गराउन नसके नियुक्ति गर्न बाधा नपुग्ने व्यवस्था छ। इजलासले धारा २९२ मा भएको प्रस्ट संसदीय सुनुवाइ गर्नुपर्ने व्यवस्था र नियमावलीको सुनुवाइबारे राय नदिएता पनि बाधा नपर्ने भन्ने प्रावधानको सम्बन्धमा विस्तृत विश्लेषण गर्न चुक्यो। जसले गर्दा फेरि पनि यससम्बन्धी संवैधानिक प्रश्न अदालतमा उठ्नेछ। 

अतः प्रस्तुत मुद्दामा इजलासले लामो समय व्यतीत गरी निर्णय सुनाउने मिति तोकेको थियो। यसरी निर्णय सुनाउने मिति तोक्दा समेत पूर्ण फैसला नआई संक्षिप्त आदेश मात्रै आउनु कदापि उचित होइन। यसले संवैधानिक इजलासको फैसला लेखनसम्बन्धी विधि उपर गम्भीर प्रश्न सोझिएको छ। र, प्रक्रियागत पारदर्शिता र जबाफदेहितासमेत माग गर्छ।

यो मुद्दा मुद्दा केवल पदाधिकारीको नियुक्तिसँग मात्र सम्बन्धित थिएन।यो संवैधानिक निकायको स्वतन्त्रता, निष्पक्षता सँग जोडिएको गम्भीर संवैधानिक प्रश्नले भरिएको विषय थियो। तर इजलासले साढे चार वर्ष व्यतीत गरी बेलुकी पाँच बजेको बैठक बिहान नौ बजे बोलाएको बैठकको निरन्तरता हो कि होइन भन्ने प्राविधिक आधारमा फैसला गर्‍यो। जसले गर्दा समग्र संवैधानिक इजलास प्रति नै प्रश्न उठाएको छ। संवैधानिक इजलासले प्रस्तुत मुद्दाको गम्भीरता अनुभूति गर्न सकेको देखिँदैन।