काठमाडौँ– संविधानअनुसार संसद्को मुख्यतः दुई वटा जिम्मेवारी छन्– कानून र सरकार बनाउने। संसद् सरकार बनाउन चुकेको छैन, विगत दुई वर्षमा दुई जना प्रधानमन्त्री भइसकेका छन्। तर कानून बनाउने गति धिमा छ।

संसद्को आधा कार्यकाल बित्न लाग्दा जम्माजम्मी ११ वटा कानून बनेका छन्। संसद्ले कानून बनाउन नसकेको सभामुख, प्रधानमन्त्री, मन्त्री, सत्तापक्ष दल, विपक्षी दल सबैले अनुभूत गरेका छन् र बेलाबेला अभिव्यक्ति दिन्छन्।

सभामुख देवराज घिमिरेले माघ १४ गते सिंहदरबारस्थित कार्यकक्षमा पत्रकारहरूसँग कानून निर्माणमा भएको ढिलाइबारे कुराकानी गरे। पर्याप्त कानून नबन्नुको दोषी संसद् पनि भएको स्वीकार गरेका उनी मुख्यतः मन्त्रीहरूको भूमिकामाथि असन्तुष्ट थिए। उनले भनेका थिए, “एउटा साइडका कारणले मात्र कानून बनाउन ढिलो भएको होइन। फ्याक्ट्रीबाट सामान निकाल्न सबै कुरा मिल्नुपर्छ, अनि मात्र वस्तु उत्पादन हुन्छ।”

सभामुखले संकेत गरेको एउटा ‘साइड’ संसद् हो र अर्को सरकार। सरकारको नेतृत्व गरिरहेका प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओली पनि संसद्ले कानून बनाउन नसकेको बताउँछन्। गत माघ १८ गतेको प्रतिनिधिसभा बैठकमा ओलीले संसद्बाट विधेयक पारित हुन ढिलो भइरहेकाले ९० दिनभित्र टुंग्याउने व्यवस्थाको प्रस्ताव गरे।

ओलीको भनाइ थियो, “अबदेखि विधेयकलाई पनि ६० दिनभित्रै छिनोफानो गरौँ। छलफललाई असाध्यै समय पुगेन भने बढीमा पटक–पटक ३० दिनको समय ननाघौँ। हतारो भएरै ल्याइएको विधेयक तीन–तीन महिनाभित्र पनि पारित हुन सकेन भने त्यसले मुलुकलाई न्याय गर्दैन, यसप्रति गम्भीर बनौँ।”

त्यही दिनको संसद् बैठकमा बोलेका सत्ता साझेदार तथा संसद्को सबैभन्दा ठूलो दल कांग्रेस सभापति शेरबहादुर देउवाको आशय पनि ओलीको भन्दा भिन्न थिएन। उनले आफ्नो भाषणको शुरूआतमै विधेयकबारे बोले।

पहिला आएका विधेयक पास नभएर चाङ लागेको र सरकारले अबको अधिवेशनमा नयाँ विधेयक ल्याउने तयारी गरिरहेकाले कानून निर्माणको गतिलाई संसद्ले द्रुत बनाउनुपर्ने देउवाको सुझाव थियो। उनले भने, “संसद्‍मा विचाराधीन सबै विधेयक यो अधिवेशनबाट पारित हुने मैले विश्वास लिएको छु।”

त्यस्तै, संसद्को प्रमुख प्रतिपक्ष दल माओवादीले पनि कानून निर्माण सुस्त भएको बताइरहेको छ। माघ १८ गतेकै प्रतिनिधिसभा बैठकमा माओवादीका प्रमुख सचेतक हितराज पाण्डेले कानून निर्माणलाई लिएर प्रधानमन्त्रीमाथि प्रश्नैप्रश्न तेर्स्याएका थिए।

उनका केही प्रश्न यस्ता थिए– संघीयता कार्यान्वयनका लागि आवश्यक पर्ने कानून आइरहेका छैनन्। समय नपुगेर हो कि? सरकारको चासो नभएर हो कि? मन्त्रीहरूको अनुपस्थिति भएर हो कि? सत्तापक्षका वा प्रतिपक्षका सांसदको अनुपस्थितिका कारण कानून नबनेको हो?

शीर्षस्थ नेता नै कानून बनाउन ढिला भइरहेको चर्चा गर्छन्। तर चाँडो बनाउन कस्ता उपाय अपनाउने? त्यसका लागि संविधान, कानून, नियमावलीलगायतमा सुधार गर्नुपर्ने छ? के सुधार गर्ने? यी विषयमा भने छलफल भएको पाइँदैन। कुनै दल वा नेताले कानून निर्माण सहज बनाउने उपाय पनि प्रस्तुत गरेको पाइँदैन।

संसद्‍मा सरकारले विधेयक दर्ता गरेदेखि राष्ट्रपतिबाट प्रमाणीकरण हुँदासम्मको प्रक्रिया लामो हुन्छ। सरकार वा सांसदलाई हतार छ भन्दैमा कुनै पनि विधेयक दुई/चार दिनमा पास हुन मुस्किल हुन्छ। एउटा विधेयकले संसद्को सबै चरण गुजारेपछि मात्र परिपक्व बन्छ।

संघीय संसद् दुई सदनात्मक भएको कारण एउटा सदनले मात्र विधेयक पास गरेर पुग्दैन। संसद्ले प्रकाशित गरेको कानून निर्माणसम्बन्धी पुस्तक ‘संसद्‍मा विधि निर्माण: अभ्यास र अवस्था’मा उल्लेख भएअनुसार विधेयक कानून बन्दासम्म १५ वटा चरण पार गर्नुपर्छ। सभा वा समितिमा विधेयकमाथिको छलफलमा समयसीमा नतोकिएका कारण विधेयकको बहस जति पनि लम्बिन सक्छ। 

समितिमा विधेयक कति लामो समयसम्म अड्किन सक्छ भन्ने एउटा उदाहरण हो– संघीय निजामती विधेयक। यो विधेयक अहिले पुनः प्रतिनिधिसभाको राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समितिमा छ। अघिल्लो संसद्‍मा यो विधेयकले लामो समय संसदीय प्रक्रियामै बिताएको थियो।

२०७५ सालमा प्रतिनिधिसभामा दर्ता भएको यो विधेयक २०७८ असोजमा सरकारले फिर्ता लिएको थियो। विधेयकमाथि राज्य व्यवस्था समितिले गहन छलफल गरेर सभामा पठाइसकेको थियो। तर सरकारले नै फिर्ता लिएपछि आर्थिक लगानी, समय र बौद्धिक परिश्रम खेर गयो। त्यसपछि प्रतिनिधिसभाको अघिल्लो कार्यकालमा यो विधेयक आएन।

अहिले पनि यसरी विधेयक अड्किएका छन्। संसद् सचिवालयका अनुसार विभिन्न समितिमा अहिले १५ वटाभन्दा धेरै विधेयक विचाराधीन छन्।

समिति वा सभामा रहेका विधेयक कति छिटो अघि बढ्छन् भन्ने विषय राजनीतिक नेतृत्वको इच्छाशक्तिमा पनि भर पर्ने गरेको छ। उनीहरूले चाहँदा छिटो प्रक्रियामा जाने र उनीहरूले नचाहँदा ढिलो हुने गरेको छ। यसकारण समितिले चाहेर मात्र विधेयक पास हुने अवस्था छैन। अघिल्लो संसद्‍मा राजनीतिक नेतृत्वकै कारण नागरिकता विधेयक लामो समयसम्म समितिमा अड्किएको थियो। 

२०७७ असारमा तत्कालीन नेकपाको सचिवालयले नागरिकताको विषयमा निर्णय नगरेसम्म विधेयक राज्य व्यवस्था समितिमा थन्कियो। सचिवालयले नेपाली पुरुषसँग विवाह गरेर आउने विदेशी महिलालाई सात वर्षपछि मात्र अंगीकृत नागरिकता दिँदा उपयुक्त हुने निर्णय गरेपछि विधेयक अगाडि बढ्यो। त्यति बेला नेकपा नेतृत्वको सरकार थियो। 

संसद्को अधिवेशन लामो समयसम्म नचल्दा पनि कानून निर्माणमा असर परेको छ। अधिवेशन नचल्दा सभा मात्र बन्द हुँदैन, समिति पनि सुस्ताउँछन्। अधिवेशन स्थगनको मौकामा सांसद आ–आफ्ना क्षेत्र जान्छन्। गत कात्तिकमा सभामुखसँगको छलफलमा समितिका सभापति, संसद्का सचेतक तथा प्रमुख सचेतकहरूको गुनासो यही थियो। अधिवेशन नहुँदा सांसदहरू जिल्लाबाहिर जाने हुँदा समितिको बैठक बसाउन कोरम नपुग्ने समस्या भएको उनीहरूको भनाइ थियो।

कोरम नपुगेर समितिका बैठक रोकिएका उदाहरण धेरै छन्। गत मंसिर २३ गते शिक्षा, स्वास्थ्य तथा सूचना प्रविधि समितिले विद्यालय शिक्षा विधेयकमाथि दफावार छलफल गर्न बैठक बोलाएको थियो। तर समिति सदस्य नआएपछि बैठक बस्नै सकेन। २०८० भदौमा समितिमा आएको विधेयक अहिलेसम्म त्यहीँ छ।

अन्य समितिको अवस्था पनि शिक्षा समितिको भन्दा फरक छैन। गत २१ मंसिरमा पूर्वाधार विकास समितिको बैठक बोलाइएको थियो। २४ सदस्यीय समितिमा १२ सांसद पनि नआएपछि बैठक स्थगित भयो। समितिले त्यस दिन जलस्रोत विधेयकमाथि छलफलको योजना बनाएको थियो।

समिति बैठकमा सांसदहरू निरन्तरता अनुपस्थित भए सभापतिले नियमावलीअनुसार आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्नुपर्ने संसद् सचिवालयका पूर्वसचिव मुकुन्द शर्मा बताउँछन्। लगातार पाँच वटा बैठकमा सभापतिको अनुमतिबिना अनुपस्थित रहने सदस्यलाई सभापतिको सिफारिसमा सभामुखले समितिबाट हटाउन सक्ने व्यवस्था प्रतिनिधिसभा नियमावलीको नियम १८३ मा छ। शर्मा भन्छन्, “सभापतिहरूले कोरम नपुगेर समितिको बैठक बस्न सकेन भन्नु भन्दा नियमावलीको व्यवस्था बमोजिम अगाडि बढ्नुपर्छ।”

सांसदलाई कानून निर्माताभन्दा ‘विकास एजेन्ट’को रूपमा लिइएकाले पनि सांसदको ध्यान कानूनतर्फ नगएको शर्माको बुझाइ छ। सांसदले कानून निर्माणमा खेलेको भूमिकालाई मतलब नगरेर सानोतिनो काम हेरेर भोट दिने प्रवृत्ति रहेको उनी बताउँछन्। “सांसदले एउटा बाटो पारिदियो भने भोट बढ्छ,” उनी भन्छन्, “त्यसपछि समिति वा सदनमा बसेर कानून बनाउन छाडेर एउटा सांसद योजना खोज्दै हिँड्छ। अनि, सदन वा समितिले कसरी सक्रिय भएर कानून बनाउँछ?”

संसद्‍मा कुनै विधेयकले लामो समय लिनु स्वाभाविक पनि हुन्छ। संशोधन विधेयक वा खास–खास दफा मात्र परिवर्तन गर्न दर्ता भएका विधेयकले लामो समय नलिन सक्छन्। सबै दलको सहमति हुने मुद्दा बोकेका विधेयक पनि संसद्‍मा लामो समय रहँदैनन्।

नयाँ विषय उठान भएका विधेयकले संसद्‍मा समय लिन सक्ने संसद् सचिवालयका एक कर्मचारी बताउँछन्। “नयाँ विधेयकमा धेरै काम गर्नुपर्छ, त्यसकारण समय लाग्छ। मन्त्रीलाई हतार छ भनेर जस्ताको तस्तै पास गरिदिने कुरा पनि भएन। कानून बनाउने संसद्ले हो, सरकारले हैन नि!” उनी भन्छन्।

विधेयकले संसद्‍मा समय लिनुमा मन्त्रीको पनि दोष भएको पूर्वसभामुख ओनसरी घर्ती बताउँछिन्। उनी भन्छिन्, “संसद्‍मा मन्त्री, प्रधानमन्त्रीले समय दिनुहुन्न। मन्त्री नै जानु भएन भने विधेयकमाथि छलफल हुने कुरै भएन।”

गत माघ ६ गते बसेको राज्यका निर्देशक सिद्धान्त, नीति र दायित्वको कार्यान्वयन अनुगमन तथा मूल्यांकन समितिको बैठकमा घर्तीले भनेजस्तै भयो। मन्त्री र प्रधानमन्त्री नआएको भन्दै सभापति ठाकुरप्रसाद गैरले सरकारको ध्यानाकर्षण गराएका थिए। उनले भनेका थिए, “आजको बैठकमा प्रधानमन्त्री तथा सरकारको कोही पनि मन्त्रीज्यू आउनुभएन। यसमा यो समिति सरकारको ध्यानाकर्षण गराउँछ।”

संसद् सचिवालयका पूर्वसचिव शर्मा मन्त्रीले कानून निर्माणमा संसद्लाई समय दिनुको सट्टा उद्घाटनमा बढी रमाएको टिप्पणी गर्छन्। उनी भन्छन्, “संसद्‍मा जानुभन्दा बाटो उद्घाटन गर्न जान पाउँदा मन्त्रीहरू खुशी हुन्छन्। आफूले संसद्‍मा लगेको विधेयकबारे चासो हुँदैन, तर झिनामसिना कुराको उद्घाटन गर्न पुगिहाल्नु हुन्छ।”

अर्कोतर्फ, नेपालमा सरकार र मन्त्रीहरूको कार्यकाल अनिश्चित छ। विधेयक दर्ता गर्ने बेला एउटा मन्त्री र सदन÷समितिमा जवाफ दिने बेला अर्कै मन्त्री भएका उदाहरण पनि छन्। एक जना मन्त्रीको पालामा ल्याइएको विधेयकलाई अर्को मन्त्रीले अपनत्व नलिन पनि सक्छन्। जसले विधेयक अघि बढ्न अवरोध पुग्छ। 

२०७४ सालमा गठन भएको सरकारमा संघीय प्रशासनमन्त्री लालबाबु पण्डितले निजामती विधेयक दर्ता गराएका थिए। केही महिनापछि उनी मन्त्रीबाट हटे, हृदयेश त्रिपाठी मन्त्री भए। उनले राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समितिमा गएर विधेयकप्रति नै विमति देखाएका थिए।

पूर्वसभामुख घर्ती राजनीतिक दलहरूको अन्तर्विरोध र उदासीनताले पनि कानून निर्माणलाई असर पुर्‍याएको बताउँछिन्। “कुनै दललाई विधेयक मन परेको छैन भने त्यस दलका सांसदलाई विधेयक बढाउन चासै हुँदैन। सत्तारूढ दललाई नै मन परेन भने त वर्षौं अड्किन्छ,” उनी भन्छिन्, “सरकार पक्षले चाहेको विधेयक छिटो र सहज ढंगले समिति र सभाबाट पास हुन्छ। किनभने सत्तापक्ष बहुमतमा हुन्छ।”

नयाँ संसद् आएको दुई वर्षभन्दा बढी समय बितिसक्दा समेत अत्यन्त न्यून कानून बन्नु राम्रो संकेत नभएको घर्ती बताउँछिन्। संघीयता बमोजिम प्रदेशका कानून समेत बनेका छैनन्। अहिलेकै गतिले बाँकी करिब दुई वर्षको समयमा धेरै कानून नबन्ने उनको भनाइ छ। “सदनलाई बिजनेस नदिने, अधिवेशन बन्द गर्ने, बन्द गरेपछि लामो समयसम्म नखोल्ने– यसले स्वाभाविक रूपमा हाम्रो कानून निर्माणलाई ढिलो गरिदिन्छ,” उनी भन्छिन्।

संसद् अवरोधका कारणले पनि विधेयक लामो समयसम्म संसद्मै थन्किने अवस्था हुन्छ। दलहरूले विभिन्न समयमा आफ्ना माग राखेर संसद् चल्न दिँदैनन्। कहिलेकाहीँ त महिनौँसम्म संसद् अवरोध हुन्छ। जस्तो, २०८० साउनमा तत्कालीन प्रमुख प्रतिपक्ष एमालेले सुन तस्करी प्रकरण छानबिनका लागि उच्चस्तरीय समिति गठनको माग गरेर एक महिनाभन्दा बढी संसद् अवरोध गरेको थियो।

एमालेले नै २०७८ भदौमा लगातार दुई वटा अधिवेशन अवधिभर संसद् चल्न नदिएर अवरोधको नयाँ कीर्तिमान राखेको थियो। अन्य दलले पनि बेलाबेला संसद्‍मा अवरोध पुर्‍याइरहेका हुन्छन्। कांग्रेस, एमाले, माओवादी, रास्वपालगायत सबै दलले संसद् अवरोध गरेको इतिहास छ। 

विधेयक सबैभन्दा लामो समय अड्किने ठाउँ समिति भएकाले प्रतिनिधिसभाका सभामुख, राष्ट्रियसभाका अध्यक्ष र समिति सभापतिहरूबीच नियमित छलफल हुनुपर्ने पूर्वसचिव शर्माको भनाइ छ। “विधेयक अड्किएको वा छलफल नभएको सन्दर्भमा सभामुख वा अध्यक्ष र सम्बन्धित समिति सभापतिको संयुक्त बैठक बसेको सुनिँदैन। समस्या निराकरणका लागि सभामुख वा अध्यक्ष र सभापतिहरूको बैठक नियमित बस्नुपर्छ,” उनी भन्छन्, “सभामुखले निरन्तर सोधखोज गर्नुपर्छ र विधेयकबारे अपडेट लिइरहनु पर्छ।”

सभापतिहरूले समितिमा विधेयक आएपछि ‘क्यालेन्डर’ बनाएर काम थाल्नुपर्ने शर्मा बताउँछन्। उनी भन्छन्, “सभापतिले विधेयकको गाम्भीर्य र त्यसमा आएको संशोधनलाई मध्यनजर गरेर एउटा क्यालेन्डर बनाउन सक्छन्। यो दिन विधेयकको यो–यो दफा टुंग्याएर मात्र उठ्छौँ भनेर वाचा गर्दा हुन्छ नि!”

कतिपय विधेयक विवादमा पर्दा पनि संसद्‍मा लामो समय अड्किन्छन्। यसको उदाहरण हो– गुठी विधेयक। यो विधेयक संसद्‍मा आएपछि विवाद भएर सरकारले फिर्ता नै लिनुपरेको थियो। २०७५ सालमा आएको सूचना प्रविधि विधेयक पनि संसद्‍मा आइसकेपछि सार्वजनिक जानकारीमा आयो र विवाद निम्त्यायो। विवादै विवादमा संसद्को कार्यकाल सकियो, तर विधेयक पास भएन।

विवाद हुन नदिन संसद्‍मा आउनुअघि विधेयकमाथि व्यापक तयारी गर्नुपर्ने नेपाल कानून आयोगका पूर्वअध्यक्ष माधव पौडेल बताउँछन्। पौडेल भन्छन्, “सरोकारवालासँग राम्रोसँग परामर्श नगरेको हुनसक्छ। अथवा, विधेयकमाथि राजनीतिक हस्तक्षेप भएको हुनसक्छ। यी दुवै कारणले विधेयक विवादमा पर्छन्।”

समितिहरूले कानून निर्माणमा काम गर्नेभन्दा उजुरी र अनुगमनलाई प्राथमिकतामा राखेको पौडेलको आरोप छ। “विधेयकहरू समय तोकेर समितिमा पठाउनुपर्छ। यो काम सभाले गर्नुपर्छ, सरकारले गर्न सक्दैन,” उनी भन्छन्, “कानून निर्माणलाई प्राथमिकतामा राखिएको छैन। २०४८ पछि केही समयलाई हेर्ने हो भने, वर्षको ३० वटा जति विधेयक पास भएको छ। त्यति बेला गर्न सक्ने, अहिले गर्न नसक्ने हुन्छ?”