काठमाडौँ– प्रधानमन्त्री पुष्पकमल दाहाल ‘प्रचण्ड’ले गत भदौ १० गते ललितपुरको भैँसेपाटीमा सात वटै प्रदेशका प्रमुख र मुख्यमन्त्रीका आवास र सम्पर्क कार्यालय भवनको उद्घाटन गरे। मुलुक संघीय संरचनामा गएको आठ वर्षसम्म प्रदेश संरचना नै बन्न नसकिरहेको अवस्थामा प्रदेश प्रमुख र मुख्यमन्त्रीका लागि काठमाडौँमा आवास बनाएको भनेर चर्को आलोचना भयो। सामाजिक सञ्जाल केही दिनसम्म त्यही आलोचनाले भरिभराउ भयो। 

मुलुकले ६ वर्ष अघिदेखि नै अभ्यास गरिरहेको संघीय संरचनाले काम गर्न नसकिरहेका बेला देशले भोगिरहेको आर्थिक संकटको समेत परवाह नगरी थप भार पर्ने हिसाबले प्रदेश प्रमुख र मुख्यमन्त्रीलाई काठमाडौँमा आवास बनाइदिने निर्णय संघीय सरकारले गरेको थियो। तर त्यसको तारोमा भने प्रदेश संरचना परे। अहिले धेरै यस्ता विषय छन् जसमा नागरिक तहमा बढ्दो असन्तुष्टिको निशानामा संघीय संरचना, त्यसमा पनि मुख्यतः प्रदेश संरचना पर्न थालेको छ। जबकि संघले प्रदेशका लागि बनाउनुपर्ने ऐन, कानून निर्माणमा चासो नदिँदा संघीयता कार्यान्वयनमा समस्या भएको विज्ञहरू बताउँछन्। त्यसको असर भने प्रदेशप्रतिको धारणामै पर्न गएको छ। संघीयताको औचित्यमाथि प्रश्न उठाउन थालिनु त्यसको उदाहरण हो। 

संविधानसभा सदस्यसमेत रहेका संघीयताविज्ञ कृष्णप्रसाद सापकोटा संविधानअनुसार संरचना चल्न नदिएकै कारण समस्या निम्तिएको बताउँछन्। “हामीले नाम परिवर्तन त गर्‍यौँ, तर चरित्रमा परिवर्तन ल्याउन सकेनौँ। केन्द्रीकृत मानसिकता कायमै रह्यो,” उनले भने, “संविधानले जे भन्यो त्यो गर्न नसकेकै परिणाम अहिले देखिएको हो।”

तर संघीयता असफल भइसक्यो भन्ने बेला नभएको सापकोटाको भनाइ छ। “अहिले पनि मुलुक संघीयतामा गएकै छैन। नाम मात्रै प्रदेश र स्थानीय सरकार भनेर त हुँदैन, संविधानमा भनेअनुसार काम गर्नुपर्‍यो नि! त्यो गर्नै नखोज्ने, अनि हावा के चलाउने भने, संघीयताले काम गरेन,” उनी भन्छन्, “यी सबै अराजकतावादीका कुरा जस्तो लाग्छ। हिजो एकात्मक व्यवस्था थियो, त्यो भएन भनेर संघीयतामा आयौँ। एकदलीय भएन भनेर बहुदलीय ल्याऔँ। परीक्षण गर्नका लागि अब कुन विकल्प बाँकी छ?”

२०७२ असोज ३ मा संविधान जारी भएपछि मुलुक संघीय संरचनामा गएको हो। उक्त व्यवस्था अनुसार २०७४ सालमा भएको निर्वाचनमा स्थानीय र प्रदेश सरकार गठन भएका थिए। पहिलोपटक गठन भएका ती सरकारको पाँच वर्षको कार्यकाल पूरा भएर २०७९ सालमा दोस्रो निर्वाचन पनि भइसकेको छ। यद्यपि, काठमाडौँको सिंहदरबार ‘गाउँसम्म नपुगेको’ र आर्थिक भार मात्र थपिएको भन्दै संघीयताको आलोचना बढ्न थालेको छ।

अधिकार बाँडफाँटमै समस्या
संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार प्रष्ट पारेको छ। संविधानको धारा ५६ मा तीन तहको राज्य संरचना हुने उल्लेख छ। धारा ५७ मा तीनै तहको अधिकार बाँडफाँट गरिएको छ। तीन वटै तहका एकल र साझा अधिकार संविधानले प्रष्ट पारेको छ। तर व्यवहारतः कार्यान्वयनमा नजाँदा समस्या देखिएको राष्ट्रियसभाका पूर्वसदस्य तथा वरिष्ठ अधिवक्ता राधेश्याम अधिकारी बताउँछन्।

तीनै तहबीच अधिकार बाँडफाँट नहुँदा संघले नै धेरैजसो अधिकार प्रयोग गर्ने गरेको छ। प्रदेशलाई अधिकार दिने विषयमा राजनीतिक इच्छाशक्ति नै नहुँदा संघीय संरचनामाथि प्रश्न उठाएर असफल बनाउन खोजिएको वरिष्ठ अधिवक्ता अधिकारीको टिप्पणी छ। “अधिकार तल पठाउनुपर्छ भन्नेबित्तिकै दाँतबाट पसिना आउँछ। संविधानको अनुसूची ५, ६, ७, ८ र ९ को जुन व्यवस्था छ, त्यसको घोर उल्लंघन संघबाट भइरहेको छ। त्यो काम संघीय संसद्, पदाधिकारी, कर्मचारी, नेताहरूबाट भइरहेको छ,” उनले भने, “संघीय संरचना खराब होइन, तर यो कार्यान्वयन हुन नदिने सोच खराब हो। संघीयता असफल बनाउन सिंहदरबार नै लागिपरेको छ।”

संविधानको अनुसूची ५ मा संघको अधिकारका ३५ वटा सूची छन्। अनुसूची ६ मा प्रदेशका अधिकारका २१ वटा र अनुसूची ७ मा संघ र प्रदेशका साझा अधिकारको २५ वटा सूची छन्। त्यसैगरी अनुसूची ८ मा स्थानीय तहको २२ वटा र अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकारको १५ वटा सूची छन्।

संविधानप्रदत्त अधिकारको विषयलाई लिएर सबभन्दा धेरै विवाद संघ र प्रदेशबीच छ। संघीय सरकारले अधिकार प्रत्यायोजन नगरेर प्रदेशलाई संघकै अधीनमा राख्न खोजेको गण्डकीका संस्थापक मुख्यमन्त्री तथा नेकपा एमालेका उपमहासचिव पृथ्वीसुब्बा गुरूङ बताउँछन्। यसमा राजनीतिक दलहरू नै दोषी भएको उनको भनाइ छ। पञ्चायत र बहुदलदेखि सत्ताको बागडोर सम्हालिरहेकाहरू नै सत्तामा भएको र उनीहरूले प्रदेशलाई अधिकार दिन नचाहिरहेको गुरूङ बताउँछन्।

“नबुझेर, दलहरूले कार्यकर्तालाई बुझाउन नसकेर र आग्रहका साथ हेर्ने ठूलो जमातले गर्दा समस्या देखिएको छ,” गुरुङ भन्छन्, “प्रबुद्धशाली समूहले संघीयताबाट आफ्नो अधिकार खोसिएको ठानेको छ। उसले अधिकार दिन चाहँदैन। खाइपाइ आएको सुविधा खोसिएपछि विद्रोह गरिरहेको हुन्छ।”

दलहरू नै संघीय संरचनालाई सफल र बलियो बनाउन चुकेको उनी बताउँछन्। “वर्षदिन नबित्दै तीनचार वटा सरकार फेरिइसकेको हुन्छ। दलहरू रमिता हेरेर बस्छन्। संविधानको मर्मलाई मिच्ने काम हुन्छ। यस्तै कुराले संघीय संरचना तारो बनेको हो,” उनले भने, “शासनको बागडोरमा बसेकाहरू रजगज खोसिएपछि जनतालाई अधिकार दिन चाहँदैनन् नि!”

प्रदेशमा समस्याका चाङ
प्रदेशका निकायमा कर्मचारीको अभाव छ। दरबन्दी पर्याप्त नहुँदा कार्यक्षमतामा कमी हुँदै गएको छ। संघीय निजामती सेवा ऐन बनाउनुपर्ने केन्द्र सरकारले अहिलेसम्म यसको प्रक्रिया नै अघि बढाएको छैन। संघीय ऐन नबन्दा प्रदेशलाई आफ्नो ऐन बनाएर आवश्यक कर्मचारी भर्ना वा समायोजन गर्न बाधा परिरहेको कर्णाली प्रदेशका आन्तरिक मामिला तथा कानूनमन्त्री कृष्णबहादुर जीसी बताउँछन्।

“ऐन नहुँदा समस्या भइहाल्छ नि। प्रदेशले मात्र ऐन बनाएर त भएन। समायोजन गरेर अलिकति बाटो खोले पनि त्यसले मात्र समाधान हुँदैन,” उनले भने, “संघीय ऐन नआउँदा नै बाधा भइरहेको छ। ऐन जारी नभएका प्रदेशले लोकसेवा ऐन अनुसार काम गरिरहेका छन्।”

ऐन नबन्दा प्रदेशमा समायोजन भएर आएका कर्मचारी बढुवा हुन नपाएको, तर संघका कर्मचारी बढुवा भइसक्ने स्थिति भएको जीसी बताउँछन्। जसकारण समायोजन भएका कर्मचारी भन्दा संघका बढुवा भएका कर्मचारीले नेतृत्व गर्ने अवस्था आएको छ। एउटै तहमा सेवा प्रवेश गरेका कर्मचारीको सन्दर्भमा यसले विभेद ल्याएको उनले बताए।

संघीय सरकारले कर्मचारी पठाउने काममा पनि समन्वय नगर्दा समस्या भइरहेको जीसी बताउँछन्। “संघले प्रदेशमा खटाएको कर्मचारीको सरुवा गर्दा हामीसँग कुनै समन्वय नै नगरेर गर्छ। त्यसले हामीलाई काम गर्न असहज बनाएको छ,” उनले भने, “संघले बनाउनुपर्ने कानून नबनाइदिने र कर्मचारी पनि मनलाग्दी हिसाबले सरुवा गर्दा समस्या प्रदेशले भोग्नुपर्छ।”

संघ र प्रदेशबीच विवाद बढेको अर्को विषय प्रहरी समायोजन पनि हो। प्रदेशको अधिकार सूची भएको संविधानको अनुसूची–६ को पहिलो बुँदामा प्रदेश प्रहरी र शान्ति सुरक्षाको अधिकार समेटिएको छ। तर प्रदेश संरचना बनेर दोस्रो कार्यकालका लागि सरकार निर्माण भइसक्दा पनि प्रदेश मातहत प्रहरी नै छैन।

यीबाहेक अरू पनि कैयौँ अधिकार प्राप्तिमा प्रदेशहरूले संघको भूमिका खोजिरहेका छन्। आफ्नै कार्यालय रहेका भवन र जग्गाको स्वामित्वसमेत प्रदेश सरकारले पाउन सकेका छैनन्। 

राजनीतिक विश्लेषक सुरेन्द्र लाभ संघीय संरचनालाई सफल बनाउनेतर्फ संघले नै चासो नदिएको बताउँछन्। “कतिपय कमजोरी प्रदेशले पनि गरिरहेका होलान् तर, मुख्य विषय भनेको त संविधानले प्रदान गरेका अधिकार उपयोग गर्न पाउनुपर्‍यो नि। केन्द्रले आवश्यक ऐन, कानून नबनाइदिने, कर्मचारी नदिने, जता पनि अवरोध मात्र हुँदा त यसप्रति वितृष्णा आउने भइहाल्यो नि,” उनले भने, “यो सिंहदरबारको असफलता हो। केन्द्रीकृत मानसिकता अहिले पनि उस्तै छ। संघीयतालाई सफल बनाउने मनसाय नै देखिएन।”

तीनवटै तहका सरकारको काम र जिम्मेवारी फरक–फरक हुनुपर्ने हो। संविधानले पनि त्यसैअनुसार अधिकार बाँडफाट गरेको छ। तर संविधानअनुसार अघि नबढ्दा व्यवस्थामाथि नै प्रश्न उठ्न थालेको संघीयताविज्ञ सापकोटा बताउँछन्। उनी भन्छन्, “संविधानले जे भन्यो त्यो गरेनौँ। अन्तरसम्बन्ध ऐनले प्रष्ट भनेको छ कि, कुन तहको सरकारको काम के हो। संविधानमा लेख्दैमा कहाँ हुन्छ भन्ने मानसिकता भयो भने केही पनि चल्दैन।”

संघीयताअनुरूप स्रोतको बाँडफाँटसहित खर्च अधिकार निर्धारणका लागि सरकारले २०७५ सालमा डिल्लीराज खनालको अध्यक्षतामा पाँच सदस्यीय सार्वजनिक खर्च पुनरावलोकन आयोग गठन गरेको थियो। उक्त आयोगले संघीयताको सफल कार्यान्वयनका लागि खर्च कटौती र अनावश्यक मन्त्रालय, विभाग र विभिन्न निकाय खारेज गर्नुपर्ने सुझाव दिएको थियो। तर आयोगका सिफारिस कार्यान्वयनमा संघीय सरकार गम्भीर बनेन। संघीय प्रणालीमा गएपछि केन्द्रका धेरै संरचना बन्द हुनुपर्नेमा त्यसो नभएको सापकोटा बताउँछन्।

“जस्तो, कृषिमा क्वारेन्टाइनबाहेक एकल अधिकार संघलाई केही छैन। तर प्रधानमन्त्री कृषि आधुनिकीकरण परियोजना उसले नै चलाइरहेको छ। शहरी विकास मन्त्रालयको करिब पाँच प्रतिशत मात्रै संघीय सरकारलाई अधिकार होला। प्रदेश र स्थानीय तहको ९५ प्रतिशत अधिकार प्रयोग गरेर मन्त्रालय चलिरहेको छ,” उनले भने।

अहिले नै संघीय संरचनाको मूल्यांकन गर्ने बेला नभएको सापकोटाको भनाइ छ। २०/२५ वर्ष संविधानअनुसार इमान्दारीपूर्वक संघीय संरचना चलेपछि बल्ल समीक्षा हुने उनी बताउँछन्। “केही गर्दै नगरी असफल भयो भन्न त मिल्दै मिल्दैन। केन्द्रीय सरकारमा बस्नेहरू असफल भएका हुन्। व्यवस्था त असफल भएको हुँदै होइन,” उनले भने। 

राष्ट्रियसभाका पूर्वसदस्य तथा वरिष्ठ अधिवक्ता अधिकारी संघीयता संविधानको एउटा खम्बा भएको बताउँछन्। संघीय संरचनालाई तारो बनाउनु भनेको संविधानलाई तारो बनाउनु सरह हुने उनको भनाइ छ। “एकचोटि अधिकार दिइसकेको कुरा झिक्न र थुत्न सकिँदैन। संघीयता सफल भएको छ कि असफल भन्ने कुराको चाहिँ हामीसँग कुनै आधिकारिक दस्तावेजले पुष्टि गर्ने आधार छैन,” उनले भने, “संघीयतामा गइसकेपछि बनाउनुपर्ने संघीय कानून नबनाइदिएका कारणले प्रदेशमा धेरै अलमल छ।”

कसरी हुन्छ संघीय संरचना बलियो?
संघीयतालाई बलियो र प्रभावकारी रूपमा चलाउन केन्द्रीकृत मानसिकता त्यागेर अधिकार विकेन्द्रीकरणमा ध्यान दिनुपर्ने विज्ञहरू बताउँछन्। संघीयताविज्ञ सापकोटा तीनवटै तहका सरकार संविधानले भनेअनुसार चल्नुपर्ने बताउँछन्। उनी भन्छन्, “मनको संविधानले कसैलाई पनि केही नदिउँ भन्छ। व्यवस्था बलियो बनाउन त किताबको संविधानअनुसार चल्नुपर्‍यो नि। अन्तरसम्बन्ध ऐनले जे भनेको छ, त्यसैअनुसार हुनुपर्छ।”

राज्यशक्तिको प्रयोग गर्ने संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तरसम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व, समन्वय र पारस्परिक सहयोगका लागि भनेर २०७७ सालमा नै संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन बनेको छ। यो ऐनमा कुनै पनि तहले अर्को तहको एकल अधिकार अतिक्रमण नहुने गरी कानून बनाउने र कानूनहरू बनेपछि संविधानअनुसार तोकिएको अधिकार सम्बन्धित तहले मात्र प्रयोग गर्ने व्यवस्था छ।

तर संविधानले दिएको अधिकारअनुसार काम नहुँदा समस्या भएको सापकोटाको भनाइ छ। “जस्तो, कृषिको उत्पादन र संकलनको काम स्थानीय तहले गर्ने, प्रशोधन, बजारीकरण र उद्यमशीलताको काम प्रदेशले गर्ने, अध्ययन, अन्तर्राष्ट्रिय व्यापार लगायतको काम संघले गर्ने व्यवस्था छ। तर तीनवटै तहका सरकार उत्पादन गर्ने भन्छन्। बजार भएन भने उत्पादनले मात्रै हुँदैन,” उनले भने, “यो संविधानले दिएको अधिकारअनुसार काम नभएकैले समस्या देखिएको हो।”

राजनीतिक विश्लेषक सुरेन्द्र लाभ अहिलेको राजनीतिक बेथितिको कारण संघीय संरचना नै हो भनेर प्रमाणित गर्न शुरूदेखि लागिरहेका केही व्यक्तिले अनावश्यक प्रचार गराएको बताउँछन्। “संघीय संरचनालाई बलियो बनाएर लैजानेतर्र्फ हामी जाँदै गएनौँ। पहिलो कार्यकालमै प्रधानमन्त्री र प्रदेशका मुख्यमन्त्रीबीच २९ बुँदे संघीयता कार्यान्वयन खाका बनेको थियो। त्यो कार्यान्वयनमा नै आएन। कसैले ध्यान नै दिएन,” उनले भने।

संविधानको धारा २३४ मा संघ र प्रदेशबीचको राजनीतिक विवाद समाधान गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा गृहमन्त्री, अर्थमन्त्री र सातै जना मुख्यमन्त्री रहेको अन्तर प्रदेश समन्वय परिषद् गठनको व्यवस्था छ। २०७५ सालमा तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीको अध्यक्षतामा बसेको उक्त परिषद्को बैठकमा संघीयता कार्यान्वयनका लागि २९ बुँदे सहमति भएको थियो। तर सहमति कार्यान्वयन नभएको लाभको भनाइ छ।

संघ र प्रदेश दुवै सरकारले संघीयताअनुकूल आचरण र काम गर्न नसकेको राजनीतिक विश्लेषक लाभ बताउँछन्। “संघीय संरचना नै खराब हो भनेर गलत भाष्य निर्माण गरिदैछ। प्रदेशले पनि जे जति अधिकार पाएका थिए, त्यसको प्रयोग गरेर उदाहरणीय काम गर्न सकेनन्,” उनले भने।